Numero 02213/2018 e data 18/09/2018 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 6 settembre 2018
NUMERO AFFARE 01424/2018
OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive, a norma dell’articolo 8, comma 6, della legge 7 agosto 2015, n. 124, al decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, concernente “Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle forze di polizia, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
LA SEZIONE
Vista la nota del 18 luglio 2018, prot. 0001353, con la quale la Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
esaminati gli atti ed uditi i relatori, consiglieri Antimo Prosperi ed Aurelio Speziale.
PREMESSO.
La Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione ha chiesto il parere sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, concernente “Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
Lo schema di decreto è accompagnato, oltre che dalla relazione dell’Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione, dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica e dall’analisi tecnico normativa (ATN).
Quanto all’analisi dell’impatto sulla regolamentazione (A.I.R.) è stato rappresentato che l’Amministrazione ne aveva richiesto l’esenzione ai sensi dell’articolo 7, comma 1, del d.P.C.M. n. 169 del 2017, ma non risulta in atti, tuttavia, la decisione del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi relativa a tale richiesta. Successivamente, all’esito dell’audizione delle Amministrazioni interessate in data 6 settembre 2018, è stato trasmesso il documento di analisi dell’impatto della regolamentazione elaborato - secondo quanto comunicato - per la preliminare approvazione dello schema in seno al Consiglio dei ministri e trasmesso il 3 luglio a quel Dipartimento in una prima diramazione. Documento poi sostituito, d’intesa con il nucleo A.I.R. della stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri, dalla successiva menzionata richiesta di esenzione.
La trasmissione successiva è comunque opportuna in quanto l’A.I.R. è necessaria atteso il rilievo dello schema di decreto legislativo in esame e la vasta platea di soggetti interessati dalle disposizioni normative.
E’ stato trasmesso il parere favorevole espresso, il 26 luglio 2018, dalla Conferenza Unificata.
Sono stati trasmessi i concerti cui si fa riferimento nel preambolo dello schema di decreto legislativo, previsti dall’articolo 8, comma 5, della legge 7 agosto 2015, n. 124, “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
L’Adunanza della Sezione del 6 settembre 2018 è stata preceduta, come prima indicato, dall’audizione delle Amministrazioni interessate finalizzata ad acquisire elementi istruttori.
Tanto premesso, con riferimento ai documenti trasmessi, si rileva quanto segue.
La relazione illustrativa rappresenta che l’intervento previsto si rende indispensabile ed urgente al fine di introdurre nel decreto legislativo n. 95 del 2017 le necessarie integrazioni e correzioni derivanti da quanto emerso nella fase di prima applicazione e, in particolare, dalle incertezze e dalle difficoltà interpretative connesse anche a lacune normative, nonché da diversi ricorsi attualmente pendenti presso numerosi Tribunali amministrativi regionali, uno dei quali ha già sollevato delle questioni di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale, con specifico riferimento alle disposizioni applicate nella fase transitoria.
La relazione fa dunque riferimento all’ordinanza del 5 marzo 2018, n. 17, del TAR Valle d’Aosta con la quale è stata rimessa alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale delle norme del codice dell’ordinamento militare - modificate dal decreto legislativo n. 95 del 2017, attuativo della legge n. 124 del 2015 - nella parte in cui prevedono l’inquadramento degli ex marescialli aiutanti sostituti ufficiali di pubblica sicurezza nei nuovi gradi della carriera degli ispettori dell’Arma dei Carabinieri (in particolare nel grado di maresciallo maggiore ovvero di luogotenente) esclusivamente sulla base dell’anzianità posseduta alla data del 1° gennaio 2017, senza quindi che sia prevista alcuna forma di valorizzazione del merito e della professionalità, come invece previsto dai criteri direttivi della legge delega.
Tuttavia, la relazione, pur menzionando tale complessa situazione, si limita ad illustrare il contenuto dell’articolato, senza fornire, salvo che per alcune disposizioni, elementi istruttori idonei a far comprendere le criticità cui si fa riferimento e le correlative scelte poste alla base dell’intervento de quo. Pertanto, la Sezione, pur prendendo atto del contenuto della lettera dell’Amministrazione del 7 settembre 2018, sottolinea l’esigenza che de futuro le relazioni illustrative possano più compiutamente dare conto delle finalità dei provvedimenti normativi nonché degli strumenti e dei meccanismi giuridici approntati per conseguirle.
Sempre con riferimento all’A.I.R., la Sezione ricorda che essa costituisce uno strumento volto a “offrire, nel corso dell’istruttoria normativa, attraverso un percorso trasparente di analisi basato sull’evidenza empirica, un supporto informativo in merito all’opportunità e ai contenuti dell’intervento normativo”. Inoltre, nello svolgimento dell’A.I.R., le Amministrazioni procedono “all’individuazione e alla comparazione di opzioni di regolamentazione alternative, inclusa quella di non intervento, valutandone la fattibilità e gli effetti previsti” (art. 2 del d.P.C.M. n. 169 del 2017).
Atteso quanto rappresentato dall’Amministrazione sulle vicende relative alla presentazione dell’A.I.R. nel caso specifico, la Sezione segnala, attesa la particolare rilevanza e la platea degli interessati dalle misure, che de futuro i documenti a corredo degli atti sottoposti al parere di questo Consiglio di Stato possano essere trasmessi sin dall’inizio del relativo procedimento.
Inoltre, lo schema di decreto legislativo in esame non è corredato dalla verifica dell’impatto della regolamentazione (V.I.R.) sul precedente decreto legislativo n. 95 del 2017, strumento con il quale, tra l’altro, le Amministrazioni forniscono “attraverso un percorso trasparente di valutazione, un supporto informativo, basato sull’evidenza empirica, in merito alla perdurante utilità, all’efficacia ed all’efficienza di norme vigenti di impatto significativo su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni, al fine di confermare o correggere le politiche adottate, proponendo interventi di integrazione, modifica o abrogazione”. Con la richiesta V.I.R. meglio sarebbero state colte le esigenze di modificazione e integrazione del decreto legislativo n. 95.
Si prende atto che lo schema di decreto legislativo e la relazione tecnica recano la “bollinatura” del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze.
Per quanto concerne l’iter seguito dall’Amministrazione nella predisposizione dello schema de quo, la Sezione rileva che, in atti, risultano depositati il concerto del Ministro dell’interno, del Ministro della giustizia e del Ministro dell’economia e delle finanze e che dai medesimi atti non emerge la presenza di un vero e proprio concerto da parte del Ministro della difesa, in quanto nei documenti depositati si rinviene soltanto la nota del 31 agosto 2018, a firma del capo dell’ufficio legislativo del Ministero della difesa, con la quale quest’ultimo conferma il concerto dell’Amministrazione espresso sia nel corso della riunione preparatoria del 5 luglio 2018 sia da parte del Ministro della difesa, in sede di riunione del Consiglio dei ministri.
Come più volte sottolineato dalla Sezione, con il concerto il Ministro partecipa dell’iniziativa politica concorrendo ad assumerne la responsabilità: il concerto, conseguentemente, può essere manifestato da un funzionario soltanto per espresso incarico o “d’ordine” del Ministro, con la conseguenza che - al fine di evitare che la suddetta omissione si rifletta sulla regolarità formale del testo in esame - è necessario che l’Amministrazione riferente acquisisca tale concerto, nella forma tecnicamente corretta, prima di approvare definitivamente lo stesso.
La Sezione ribadisce, inoltre, che, come più volte sottolineato dal Consiglio di Stato, il concerto formale non può essere surrogato dalla deliberazione collegiale del Consiglio dei ministri.
CONSIDERATO.
Il parere si limiterà a trattare soltanto le disposizioni dello schema di decreto legislativo su cui la Sezione intende formulare osservazioni.
Sotto il profilo sostanziale, va preliminarmente rilevato che molte delle singole disposizioni contenute nello schema del decreto legislativo in esame costituiscono espressione di autonome e discrezionali determinazioni di politica del personale che, secondo quanto affermato nella relazione illustrativa, si rendono indispensabili ed urgenti per intervenire, oltre che dal punto di vista formale, sulle criticità applicative emerse nella fase di prima attuazione del decreto legislativo n. 95 del 2017.
1. Il fondamento normativo ed il procedimento.
1.1. La base normativa dell’intervento è costituito dall’articolo 8, comma 6, della legge 7 agosto 2015, n. 124, “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, il quale stabilisce che il Governo può adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo n. 95 del 2017, nel rispetto dei princìpi e criteri di delega, nonché della procedura di cui al medesimo articolo 8, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.
Il decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, in materia di riordino delle Forze di Polizia, è entrato in vigore il 7 luglio 2017 ed il termine per l’esercizio della delega correttiva era quindi fissato al 7 luglio 2018.
Va tuttavia rilevato che l’articolo 8, comma 5, della legge n. 124 del 2015 prevede che, qualora il termine previsto per il parere parlamentare cada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni: pertanto, il termine finale per l’esercizio della delega legislativa è conseguentemente prorogato.
1.2. Giova ricordare che, ai sensi dell’articolo 8 della legge 7 agosto 2015, n. 124, il Governo, nell’ambito degli interventi di riorganizzazione dell’Amministrazione pubblica è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la “razionalizzazione e potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei servizi strumentali” e ad apportare le “conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia di cui all’articolo 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, in aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo, anche attraverso: la revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità, nell’ottica della semplificazione delle relative procedure, prevedendo l’eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore” della citata legge n. 124 del 2015 “ferme restando le facoltà assunzionali previste alla medesima data, nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, nonché i contenuti e i princìpi di cui all’articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di delega della… legge, in quanto compatibili” e “l’utilizzo, previa verifica da parte del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, di una quota parte dei risparmi di spesa di natura permanente, non superiore al 50 per cento, derivanti alle Forze di polizia dall’attuazione della” lettera a) “fermo restando quanto previsto dall’articolo 23” della legge n. 124 “tenuto anche conto di quanto previsto dall’articolo 3, comma 155, secondo periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350”.
1.3. In tale contesto, l’A.I.R. evidenzia che non sono previste procedure di consultazione, anche tenuto conto che il testo ha effetti sul personale delle Amministrazioni del comparto “sicurezza”, cui le Forze di polizia appartengono. In ogni caso, in relazione all’esigenza di assicurare il principio della sostanziale equiordinazione tra il personale delle Forze di polizia e quello delle Forze armate, l’intervento normativo, secondo quanto indicato nella stessa A.I.R., è stato preceduto da un ampio confronto tra tutte le Amministrazioni interessate, comprese le Forze armate, nell’ambito di un apposito tavolo tecnico, e dall’interessamento delle organizzazioni sindacali e degli organismi di rappresentanza del personale, che per l’Arma dei Carabinieri include anche un delegato proveniente dall’assorbito Corpo forestale dello Stato.
Ed infatti, sotto il profilo dei riflessi dello schema sulle Forze armate, si osserva che l’articolo 18, comma 1, lett. c), del decreto legislativo in esame modifica l’articolo 45 del decreto legislativo n. 95 del 2017, prevedendo, con il comma 4-bis, una disposizione suscettibile di produrre effetti anche nel comparto di tali Forze, là dove si prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2018, il personale promosso alla qualifica di vice questore “e qualifiche e gradi corrispondenti prima del 1° gennaio 2018” continua nella progressione economica dalla stessa disposizione prevista.
1.4. Circa l’ambito e il ruolo dei provvedimenti normativi correttivi di un decreto legislativo, la Sezione ritiene che l’adozione del correttivo deve, in primo luogo, servire ad apportare tutte quelle modifiche necessarie per un miglior funzionamento, in sede applicativa, delle norme originariamente introdotte.
Occorre allora considerare le potenzialità (e i limiti) di tale strumento nella logica complessiva della legge delega e di quella generale del “modello” dei decreti legislativi correttivi, una figura non prevista dall’articolo 76 della Costituzione, ma ormai consolidata nella più recente prassi costituzionale.
Sotto un primo profilo, non può che confermarsi il principio (Cons. Stato, Commissione speciale dell’8 marzo 2017 parere n. 638 del 2017) secondo cui il mancato recepimento di una parte della delega entro il termine di scadenza consuma definitivamente il relativo potere, e tale mancato esercizio non può essere recuperato in sede di adozione di decreti correttivi. Tramite questi ultimi sono consentite, appunto, “integrazioni e correzioni” (anche rilevanti), a seguito di un periodo di “sperimentazione applicativa” riguardanti le parti di delega già esercitate, ma non un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega.
Inoltre, lo strumento del correttivo non può nemmeno costituire una sorta di “nuova riforma”, pur rispettosa della delega originaria, che modifichi le scelte operate in sede di prima esercizio della delega, attuando un’opzione di intervento radicalmente diversa da quella del decreto legislativo oggetto di correzione (Corte cost. 26 giugno 2001, n. 206; Cons. Stato, Ad. Gen. 6 giugno 2007, n.1).
Ciò detto in merito a “limiti” dei decreti correttivi, è necessario, per converso, evidenziarne anche le potenzialità e le utilità. Esse sono intrinsecamente connesse - e per questo sono ancora più importanti - alla “fase cruciale dell’attuazione” di ogni riforma, come il Consiglio di Stato ha avuto modo di definirla in molteplici occasioni (Cons. Stato, Commissione speciale del 4 ottobre 2017, parere n. 2263 del 2017 e la giurisprudenza nello stesso richiamata).
Dal momento che una riforma è tale solo quando raggiunge un’effettiva attuazione, che sia percepita dai cittadini e imprese e rilevata dai dati statistici, appare fondamentale procedere ad una verifica delle disfunzioni - giuridiche, amministrative o anche semplicemente pratiche - del testo originario.
Invero, se è quasi inevitabile che ogni riforma presenti, almeno in una fase iniziale, difficoltà attuative, criticità o lacune, le stesse possono essere eliminate e l’impianto normativo può essere migliorato con una fase di progressivo adattamento: questo il ruolo essenziale demandato ai decreti “integrativi e correttivi”.
Con tali decreti infatti, si può (e si deve) intervenire, da un lato, per garantire la “qualità formale” del testo, con l’eliminazione di eventuali refusi, difetti di coordinamento, errori tecnici, illogicità e contraddizioni, dall’altro - e forse soprattutto - per apportare le correzioni e integrazioni che l’applicazione pratica renda opportune, se non indispensabili, per il buon funzionamento della riforma.
Tali misure non sono “aggiuntive” rispetto alla riforma medesima, ma fanno parte integrante della stessa, e possono determinarne il successo in misura rilevante.
Può dunque affermarsi che, così come il “modello” della legislazione delegata disegnata dall’articolo 76 della Costituzione ed attuato nella prassi costituzionale costituisce, potenzialmente, uno degli strumenti di intervento più efficaci per costruire una riforma organica, così il “modello” del decreto legislativo integrativo e correttivo costituisce uno strumento fondamentale, altrettanto importante, per assicurarne la realizzazione in concreto (Cons. Stato, Commissione speciale del 4 ottobre 2017, parere n. 2263 del 2017).
Tra gli altri, costituisce specifico obiettivo del parere del Consiglio di Stato sui decreti legislativi, che è esteso anche al merito sotto il profilo amministrativo e della corretta e buona legislazione, proprio la verifica del rispetto dei limiti interni ai decreti correttivi sopra indicati. Tale verifica, quindi, tiene conto non solo dell’aspetto formale delle “nuove” disposizioni introdotte, ma soprattutto dell’effetto utile da esse raggiunto in correlazione, coordinamento e sinergia con l’impianto ormai consolidato del decreto base e delle relative norme.
2. Considerazioni e rilievi comuni ai diversi Corpi.
2.1. Preliminarmente, la Sezione, pur prendendo atto delle ragioni - esposte nel documento trasmesso all’esito dell’audizione del 6 settembre 2018 - che hanno indotto l’Amministrazione, in taluni casi, a discostarsi dal parere espresso dalla Commissione speciale il 12 aprile 2017 sullo “Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), l. 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche” invita la stessa Amministrazione, atteso che, come indicato nella relazione illustrativa, saranno adottati nella materia in questione ulteriori interventi, ad una rinnovata valutazione, in quella sede, delle considerazioni e delle osservazioni recate dal parere della Commissione speciale, ai fini del loro recepimento.
2.2. Tanto premesso, si rileva che lo schema di decreto legislativo in esame si inserisce nel processo del necessario completamento della riorganizzazione della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri, del Corpo della Guardia di Finanza e del Corpo di Polizia Penitenziaria di cui alla delega prevista dal ricordato articolo 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, apportando disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo n. 95 del 2017.
2.3. Sotto il profilo sostanziale, lo schema reca disposizioni che hanno significativo rilievo. Si intende fare riferimento, a titolo esemplificativo, all’articolo 6, comma 1, lettera f), che apporta modifiche all’art. 5-bis del decreto legislativo n. 334 del 2000 (Accesso alla carriera dei funzionari mediante concorso interno), introducendo per i concorsi da vice-commissario da bandire entro il 2026 una riserva di posti in favore dei possessori della laurea triennale o laurea magistrale o specialistica, di cui il venti per cento riservato al personale dei ruoli degli agenti e dei sovrintendenti con un’anzianità di servizio non inferiore a 5 anni e con un’età non superiore ai 35 anni, e il rimanente ottanta per cento al personale del ruolo ispettori, di cui il venti per cento riservato ai sostituti commissari con un’età non superiore ai cinquantacinque anni, nonché all’articolo 14, comma 1, lett. c), che aggiunge altri 500 posti disponibili alla data del 31 dicembre 2017 per il secondo concorso interno per vice ispettore, la cui quantificazione sotto il profilo finanziario è oggetto della relazione tecnica. Al riguardo, si suggerisce di valutarne gli effetti alla luce del principio di equiordinazione tra le Forze di polizia.
2.4. Sotto il profilo della redazione del testo, le modifiche sono state effettuate ricorrendo alla tecnica della “novella legislativa” del testo preesistente.
Va rilevato che nel testo sono apportate circa 400 integrazioni e correzioni al decreto legislativo n. 95 del 2017, entrato in vigore poco più di un anno fa.
Tale modalità di normazione, come è stato già rilevato nel parere emesso dalla Commissione speciale il 12 aprile 2017, oltre a rendere non agevole la lettura del provvedimento, lascia inalterata la frammentarietà e la stratificazione del complesso di disposizioni che disciplinano l’ordinamento delle Forze di polizia. Secondo quanto sottolineato in quel parere, tale modalità, seppur comprensibile, non appare del tutto in linea con gli obiettivi di better regulation e di semplificazione che costituiscono princìpi informatori della delega, atteso che quest’ultima “è inserita in una legge di più ampio respiro, dedicata ad una profonda riforma della pubblica amministrazione, di cui la qualità della regolazione costituisce un aspetto fondamentale per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e per l’andamento dei conti pubblici” (Cons. di Stato, Comm. Spec. , 26 aprile 2016, n. 968).
2.5. Appare, inoltre, necessario che la complessiva riforma, così come evidenziato nel predetto parere della Commissione speciale del 12 aprile 2017, sia monitorata ai fini di un intervento correttivo, che, d’altra parte, è già prefigurato. Sotto questo profilo, nella relazione tecnica si rappresenta che, non essendo prevista la facoltà di adottare disposizioni integrative e correttive per lo speculare decreto legislativo n. 94 del 2017, “Disposizioni in materia di riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze armate, ai sensi dell’articolo 1, comma 5, secondo periodo, della legge 31 dicembre 2012, n. 244”, lo schema in esame contiene disposizioni in linea con il principio di equiordinazione degli ordinamenti delle Forze armate e delle Forze di polizia. Nel rispetto di questo principio, vengono pertanto apportate correzioni e integrazioni di carattere formale e sistematico, nonché quelle ritenute idonee, secondo quanto riferisce l’Amministrazione, ad intervenire parzialmente sulle criticità applicative emerse nella fase di prima attuazione del complesso intervento normativo di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, rinviando ad una fase successiva altri necessari interventi, che potranno essere coperti finanziariamente anche con gran parte delle risorse disponibili per la revisione dei ruoli delle Forze di polizia.
2.6. Una parte dello schema di decreto legislativo, inoltre, riguarda l’integrazione e la modifica delle norme transitorie. La previsione di queste norme è conforme ai princìpi stabiliti dalla legge delega e, pertanto, la Sezione si limita a segnalare il rilievo che tale disciplina assume nel contesto dello schema di decreto, richiamando quanto già osservato al riguardo nel citato parere della Commissione speciale.
CAPO I. POLIZIA DI STATO.
Considerazioni di ordine generale.
Il Capo I, composto di cinque articoli, interviene su preesistenti disposizioni frammentate e stratificatesi nel tempo. Esso reca modifiche ed integrazioni ai seguenti testi normativi in materia di ordinamento del personale della Polizia di Stato:
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, recante “Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia”;
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 337, recante “Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta attività tecnico-scientifica o tecnica”;
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 338, recante “Ordinamento dei ruoli professionali dei sanitari della Polizia di Stato;
decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1987, n. 240, recante “Nuovo ordinamento della banda musicale della Polizia di Stato”;
decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, recante “Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato, a norma dell’articolo 5, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78”.
Al riguardo si richiamano le considerazioni svolte nel già ricordato parere della Commissione speciale sull’esigenza di un riordino complessivo e di un’unificazione di tali distinti corpi normativi in un testo unico, quanto meno di natura compilativa.
Osservazioni sui singoli articoli.
L’articolo 2, comma 1, dello schema di decreto legislativo introduce modificazioni al d.P.R. n. 335 del 1982, con riferimento alle quali si formulano le seguenti osservazioni.
L’articolo 2, comma 1, lett. b), modifica l’articolo 6-bis, comma 7, del d.P.R. n. 335/1982, riguardante i corsi di formazione per allievi agenti, prevedendo che con decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza sono stabiliti oltre alle modalità di svolgimento e la durata dei periodi di formazione e di applicazione pratica, comprese le prove d’esame, nonché i criteri per la formazione dei giudizi di idoneità, anche “le altre modalità attuative del corso”, espressione questa che richiede una specificazione al fine di definire con maggior precisione l’ambito di intervento di quel decreto.
La Tabella A allegata al d.P.R. n. 335 del 1982 viene sostituita - con l’articolo 2, comma 2, dello schema - dalla Tabella 1 allegata allo schema di decreto legislativo, che determina le dotazioni organiche dei diversi ruoli e le funzioni degli appartenenti alla carriera dei funzionari della Polizia di Stato.
La modifica della dotazione organica riguarda, in primo luogo, l’incremento di cinque posti di dirigente generale di P.S. (da 27 a 32). Al riguardo, si richiama la modifica che diminuisce di cinque unità la dotazione organica di vice questore.
La relazione tecnica che accompagna lo schema di decreto legislativo evidenzia l’onerosità della disposizione in questione, la quale determina un vero e proprio aumento dell’organico dei dirigenti generali di P. S., e non certo una compensazione con i cinque dirigenti generali assegnati fuori ruolo al SISDE ai sensi dell’articolo 3-bis, comma 2, del decreto-legge n. 345 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 410 del 1991. I maggiori oneri derivanti dall’incremento di cinque posti di dirigente, quantificati su base decennale in relazione alla contestuale riduzione di cinque unità di vice questore, sono pari, nel massimo, a 456.698 euro all’anno a decorrere dal 2019.
In proposito, occorre che le Amministrazioni valutino se la misura dell’incremento del ruolo dei dirigenti generali possa avere riflessi conseguenti all’applicazione del principio di equiordinazione.
Le modifiche apportate dalla Tabella 1 allegata al decreto legislativo prevedono la riduzione di 400 unità complessive della dotazione organica del ruolo degli ispettori, conseguente al corrispondente incremento della dotazione del ruolo degli ispettori tecnici di cui all’articolo 3, comma 2, dello schema di decreto legislativo che con la Tabella 2 allegata al medesimo schema sostituisce la tabella A allegata al d.P.R. n. 337 del 1982. La relazione tecnica evidenzia che, in ragione della natura compensativa, tale disposizione non comporta nuovi o maggiori oneri per la Finanza pubblica.
L’articolo 3 dello schema di decreto legislativo in esame reca modifiche al d.P.R. n. 337 del 1982, in relazione alle quali si formulano le seguenti osservazioni.
L’articolo 3, comma 1, lett. a), dello schema modifica l’articolo 1 del d.P.R. n. 337 del 1982 prevedendo, con il comma 4-bis, che l’individuazione delle funzioni e delle mansioni del personale della Polizia di Stato che svolge attività tecnico-scientifica o tecnica sia effettuata mediante un “decreto del Ministro dell’interno”.
Tale modifica appare coerente con il ricorso allo strumento sub-regolamentare costituito dai decreti del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza per l’individuazione delle specifiche norme attuative necessarie per disciplinare il corretto svolgimento delle procedure selettive e concorsuali per l’accesso e per l’avanzamento in carriera degli appartenenti alla Polizia, mentre l’individuazione dei compiti di tale personale, attualmente oggetto di decreti modificati dallo schema di decreto in esame, trova la sua disciplina direttamente nell’articolato in esame, ovvero - qualora ciò non sia possibile in ragione dei tempi per l’esercizio della delega - nell’ambito di specifici decreti ministeriali. Su questo aspetto la Sezione rinvia alle considerazioni svolte nel più volte citato parere della Commissione speciale del 12 aprile 2017.
L’articolo 3, comma 1, lett. b), n. 2), modifica l’articolo 20-quater, “Nomina a vice sovrintendente tecnico”, comma 1, lett. b), del d.P.R. n.337 del 1982, che riserva, tra l’altro, non più del 30 per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti tecnici della Polizia di Stato al personale del ruolo degli agenti ed assistenti tecnici che abbia compiuto almeno quattro anni di effettivo servizio mediante concorso. La modifica, con l’introduzione della congiunzione “anche”, fa sì che il concorso possa essere espletato anche con modalità non telematiche. Con riferimento a tale ultima modifica, si rileva che tra i princìpi ed i criteri direttivi per l’esercizio della delega vi è quello della semplificazione delle procedure di reclutamento; si suggerisce, pertanto, un’ulteriore valutazione della modifica stessa in relazione al detto principio di semplificazione, eventualmente sostituendo l’indicata congiunzione con l’espressione “in via prioritaria”.
L’articolo 3, comma 2, dello schema di decreto legislativo in esame prevede che la Tabella A e la Tabella B allegate al d.P.R. n. 337 del 1982 sono sostituite, rispettivamente, dalla Tabella 2 e dalla Tabella 3 allegate allo schema di decreto. La modifica della Tabella A si connette a quanto previsto specularmente dalla modifica della Tabella A allegata al d.P.R. n. 335 del 1982: la modifica della prima Tabella del d.P.R. n. 337 del 1982 reca l’aumento della dotazione - di 400 unità - del ruolo degli ispettori tecnici, laddove la seconda Tabella contenuta nel d.P.R. n. 335 del 1982 prevede la riduzione della dotazione degli ispettori. In proposito è già stata evidenziata la non onerosità delle disposizioni, in ragione della natura compensativa delle misure introdotte.
L’articolo 6 reca modifiche al decreto legislativo n. 334 del 2000 con riferimento alle quali si formulano le seguenti osservazioni.
L’articolo 6, comma 1, lett. c), n. 1), dello schema, modifica l’articolo 3, “Accesso alla carriera dei funzionari di Polizia mediante concorso pubblico”, del decreto legislativo n. 334 del 2000, prevedendo che il decreto del Ministro dell’interno, adottato di concerto con i Ministri interessati, indica le classi di appartenenza dei corsi di laurea magistrale o specialistica “con ambiti disciplinari a contenuto giuridico”, anziché la classe di appartenenza dei corsi di laurea magistrale o specialistica ad indirizzo giuridico, il cui superamento costituisce condizione per la partecipazione al concorso. Con il medesimo decreto sono indicate le classi di appartenenza dei corsi di laurea triennale “con ambiti disciplinari a contenuto giuridico”, anziché le classi di laurea triennale ad indirizzo giuridico, richieste per la partecipazione al concorso interno per vicecommissario e per la promozione alla qualifica di ispettore superiore e di ispettore superiore tecnico di cui, rispettivamente, all’articolo 31-bis, comma 1, del d.P.R. n. 335 del 1982 e all’articolo 31-bis, comma 1, del d.P.R. n. 337 del 1982. In proposito si rileva che l’espressione “ambiti disciplinari a contenuto giuridico” richiede una necessaria precisazione, dato il rilievo che i titoli di studio assumono per la partecipazione ai concorsi e per la promozione in questione.
Il comma 3 del menzionato articolo 3, “Accesso alla carriera dei funzionari di polizia mediante concorso pubblico”, del decreto legislativo n. 334 del 2000 prevede che “Con decreto del Capo della polizia-Direttore generale della pubblica sicurezza sono stabilite le modalità di effettuazione delle prove di efficienza fisica, i requisiti di idoneità fisica, psichica e attitudinale e le relative modalità di accertamento. Con il medesimo decreto sono, altresì, previste le eventuali forme di preselezione per la partecipazione al concorso di cui al comma 1, le prove di esame, scritte ed orali, le prime in numero non inferiore a due, le modalità di svolgimento del concorso, di composizione delle commissioni esaminatrici e di formazione delle graduatorie, le categorie dei titoli da ammettere a valutazione e i punteggi da attribuire a ciascuna di esse”. L’articolo 6, comma 1, lett. c), n. 2), dello schema di decreto legislativo modifica tale disposizione, prevedendo che le materie di cui al primo periodo siano disciplinate con regolamento del Ministro dell’interno da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, mentre la disciplina di quelle del secondo periodo resta attribuita al decreto del Capo della polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza.
Analoga modifica è apportata dall’articolo 6, comma 1, lett. m), all’articolo 31, comma 3, “Accesso alla carriera dei funzionari tecnici di Polizia”, del decreto legislativo n. 334 del 2000.
Al riguardo, si rileva che, attesa la natura sub-regolamentare del decreto del Capo della polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza, le materie di cui al secondo periodo, che è necessario trovino la loro disciplina in disposizioni aventi carattere generale ed astratto, dovranno essere oggetto del regolamento di cui al primo periodo. Da questo punto di vista, la Sezione ricorda che l’Adunanza plenaria, con la sentenza n. 9 del 2012, ha affermato che “la “generalità” e l’”astrattezza” che, come comunemente si riconosce, contraddistinguono la “norma”, non possono e non devono essere intesi nel senso di applicabilità indifferenziata a ciascun soggetto dell’ordinamento, ma, più correttamente, come idoneità alla ripetizione dell’applicazione (generalità) e come capacità di regolare una serie indefinita di casi (astrattezza)”. D’altra parte, già nel ricordato parere della Commissione speciale erano stati espressi dubbi circa l’utilizzo in materia dello strumento del decreto del Capo della Polizia-Direttore generale della pubblica sicurezza, attesa la natura dello stesso.
L’articolo 5-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 334/2000, viene modificato dall’articolo 6, comma 1, lett. f), n. 1), prevedendo quale titolo per la partecipazione al concorso interno per vicecommissario il possesso, oltre alla laurea triennale, della laurea magistrale o specialistica, ciò che appare in linea con l’innalzamento del titolo di studio richiesto per l’accesso ai ruoli e alla progressione in carriera. Tale scelta è da ricondurre al fine di disporre di personale con un’istruzione adeguata ai compiti da svolgere. Viene, inoltre, ridefinito il meccanismo di accesso alla qualifica di vice commissario con concorso interno.
L’articolo 6, comma 1, lett. u), modifica l’articolo 52, “Aggiornamento professionale e formazione specialistica”, del decreto legislativo n. 334 del 2000, prevedendo che all’aggiornamento professionale dei medici della Polizia di Stato provvede “anche” l’Amministrazione, di talché esso può essere effettuato da soggetti diversi da questa. Si suggerisce, pertanto, attesa la scelta di affidare a soggetti estranei all’Amministrazione specifiche attività, di stabilire che la scelta avvenga mediante l’espletamento di procedure ad evidenza pubblica.
La Sezione formula, infine, un’osservazione con riferimento alla riduzione, nella fase transitoria, dei tempi di immissione in ruolo del personale vincitore dei concorsi interni attraverso la contrazione della durata dei percorsi formativi per l’accesso alla qualifica iniziale dei ruoli e delle carriere della Polizia di Stato. In proposito - nel comprendere la finalità di immettere in servizio i vincitori di numerosi concorsi interni banditi in attuazione del riordino delle carriere per la copertura di un rilevante numero di vacanze di organico nei ruoli dei sovrintendenti, degli ispettori e dei funzionari, e qualifiche corrispondenti – si rileva, comunque, che la durata di tali corsi deve essere congrua rispetto alle funzioni che il personale, all’esito degli stessi, è chiamato a svolgere, suggerendone quindi una rinnovata valutazione di congruità.
Ulteriori osservazioni sugli articoli.
All’articolo 2, comma 1, lett. a), dopo le parole “all’articolo 6,” sopprimere la parola “al”;
all’articolo 2, comma 1, lett. e), sostituire le parole “sono anteposte” con le seguenti “sono inserite”, per uniformità con le altre espressioni utilizzate nel medesimo articolo;
all’articolo 6, comma 1, lett. a), dopo le parole “Autorità locale di pubblica sicurezza” aggiungere il punto fermo “.”;
all’articolo 6, comma 1, lett. r), n. 3), sostituire le parole “dopo il comma 2 è inserito il seguente:” con le parole “dopo il comma 2 è aggiunto il seguente:”, per uniformità con le altre locuzioni utilizzate nel medesimo articolo.
CAPO II. ARMA DEI CARABINIERI.
Il Capo II dello schema di decreto legislativo in esame è costituito dall’articolo 7 che reca modifiche ed integrazioni al Codice dell’ordinamento militare.
Considerazioni di carattere generale.
L’intervento in materia opera sostanzialmente negli ambiti dell’alimentazione di differenti ruoli dell’Arma dei Carabinieri, del transito del personale appartenente al Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri e delle modifiche connesse alla trasformazione in grado della qualifica di luogotenente prevista dal decreto legislativo n. 95 del 2017. Il Capo II reca altresì adeguamenti di denominazione di determinati gradi con le nuove corrispondenti denominazioni introdotte dal richiamato decreto legislativo.
Osservazioni sui singoli articoli.
L’articolo 7, comma 1, con le lett. g), n. 2); i), n. 1); bb) ed ee), n. 2), attribuisce “rilevanza preferenziale” in relazione alle procedure concorsuali previste, rispettivamente, dagli articoli 685, 692, 1508 e 2196-quinquies del decreto legislativo n. 66 del 2010 a determinate fattispecie. Trattandosi di procedura concorsuale, si evidenzia la necessità di precisare il contenuto dell’indicata espressione “rilevanza preferenziale”, anche al fine di evitare l’insorgere di contenzioso.
Con riferimento alle menzionate modifiche recate dalle lett. g), n. 2, ed i), n. 1), si sottolinea la necessità di prevedere la durata minima del periodo di reggenza, senza demerito, del comando di stazione territoriale e del servizio al comando stazione territoriale affinché questi incarichi assumano rilievo ai fini dei titoli di merito.
L’articolo 7, comma 1, lett. ee), n. 3), dello schema in esame modifica l’articolo 2196- quinquies del decreto legislativo n. 66 del 2010, con l’aggiunta del comma 3-quater, prevedendo che l’Arma dei Carabinieri, per esigenze organizzative logistiche che non consentono di ospitare tutti i vincitori dello stesso concorso presso i propri istituti di istruzione, può articolare i corsi di formazione in più cicli. A tutti i vincitori, ove non sia diversamente disposto, è riconosciuta la stessa decorrenza giuridica ed economica del primo ciclo “ferma restando la diversa anzianità di iscrizione nel ruolo corrispondente al ciclo frequentato”. Analoga disposizione è prevista dall’articolo 15, comma 1, lett. b), dello schema che modifica l’articolo 3 del decreto legislativo n. 95 del 2017, con l’aggiunta del comma 13-bis, per l’Amministrazione della pubblica sicurezza e dall’articolo 17, comma 1, lett. f), che modifica l’articolo 44, con l’aggiunta del comma 32-bis, di tale decreto legislativo per l’Amministrazione penitenziaria.
In materia, nel convenire sulle motivazioni di carattere organizzativo alla base dell’articolazione dei corsi in più cicli, si sottolinea che l’iscrizione nel ruolo deve avvenire sulla base di precisi criteri - che, auspicabilmente, devono essere identici per le indicate Forze di polizia - e non del mero ciclo frequentato, la partecipazione al quale, in ipotesi, potrebbe essere determinata da fattori casuali.
Le amministrazioni della Polizia di Stato, della Polizia penitenziaria e l’Arma dei Carabinieri, nella loro autonomia autorganizzativa, dovranno pertanto inserire i richiesti criteri motivatamente individuando quelli più idonei alle proprie esigenze, nel rispetto del criterio di delega che esalta il merito.
Tale rilievo non concerne la Guardia di Finanza per la quale l’articolo 8, comma 1, lett. u), dello schema, che aggiunge l’articolo 80-ter nel decreto legislativo n. 199 del 1995, stabilisce che l’anzianità relativa di iscrizione nel ruolo di tutti i frequentatori dei corsi di formazione è rideterminata sulla base degli esiti degli esami sostenuti a conclusione di ciascun ciclo.
L’articolo 7, comma 2, dello schema in esame prevede il collocamento del Comandante generale dell’Arma dei Carabinieri in sovrannumero agli organici, funzionale alla piena disponibilità delle dotazioni organiche.
Ulteriori osservazioni sugli articoli.
All’articolo 7, comma 1, lett. e), f) e g), sostituire le parole “è eliminata” con le seguenti “è soppressa”;
all’articolo 7, comma 1, lett. i), n. 2, sostituire le parole “è inserito” con le seguenti “è aggiunto”;
all’articolo 7, là dove nelle modifiche ai differenti articoli ricorrono le parole “sono sostituite dalle seguenti” le stesse vanno sostituite con le seguenti “sono sostituite con le seguenti”, al fine di assicurare l’uniformità delle espressioni utilizzate in sede di modifica degli articoli.
Si ricorda, infine, con riferimento all’articolo 7, comma 1, lett. t) ed u), che nella citazione di riferimenti interni ad uno stesso articolo va evitato l’uso dell’espressione “precedente”.
CAPO III. GUARDIA DI FINANZA.
L’intervento normativo reca modifiche alla:
legge 23 aprile 1959, n. 189, “Ordinamento del Corpo della Guardia di Finanza.”;
decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 199, “Attuazione dell’art. 3 della L. 6 marzo 1992, n. 216, in materia di nuovo inquadramento del personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia di Finanza.”;
decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 69, “Riordino del reclutamento, dello stato giuridico e dell’avanzamento degli ufficiali del Corpo della Guardia di Finanza, a norma dell’articolo 4 della L. 31 marzo 2000, n. 78.”;
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, “Codice dell’ordinamento militare.”.
Anche per questo Capo, si richiamano le considerazioni prima svolte circa l’esigenza di un riordino complessivo e di una unificazione dei distinti corpi normativi in un testo unico, quanto meno di natura compilativa.
Osservazioni sui singoli articoli.
L’articolo 8, comma 1, dello schema di decreto legislativo in esame modifica, con le lett. c), d) ed f), n. 3), gli articoli 9-ter, comma 1, 11, comma 1, lett. a), e 20, comma 1, lett. e), del decreto legislativo n. 199 del 1995 prevedendo la sostituzione delle parole “dal servizio” con le seguenti “dall’impiego. Al riguardo va chiarito che la modifica in questione non è da intendersi riferita al rapporto di impiego inteso quale “rapporto di lavoro pubblico”, ma alla concreta attività connessa all’”ufficio pubblico” svolta dagli interessati.
L’articolo 9, comma 1, lett. c), dello schema di decreto legislativo modifica l’articolo 6-ter, “Accesso mediante concorso interno al ruolo normale-comparti speciale e aeronavale degli ufficiali”, prevedendo, tra l’altro, al comma 4, che il frequentatore del corso dell’Accademia di cui al comma 2 del medesimo articolo, vincitore del concorso ai sensi dell’articolo 6, comma 3, lett. b), della stessa disposizione, il quale perda in via definitiva l’idoneità psicofisica al volo o alla navigazione, prosegua il corso di cui al comma 2, permanendo nel ruolo normale-comparto speciale sopprimendo tuttavia l’espressione “a domanda e previo parere favorevole del Comandante generale della Guardia di Finanza”.
In proposito si sottolinea l’opportunità di coordinare con tale modifica il comma 5 dell’articolo 6-ter del decreto legislativo n. 69 del 2001, non oggetto dell’intervento normativo, che disciplina i termini e gli effetti della presentazione della domanda che viene invece soppressa dall’indicata novella.
L’articolo 10 dello schema in esame modifica l’articolo 4 della legge 23 aprile 1959, n. 189, concernente la nomina del Comandante generale della Guardia di Finanza. Tale disposizione, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge n. 79 del 2010, si prevede che il Comandante generale della Guardia di Finanza sia scelto tra i generali di Corpo d’armata in servizio permanente effettivo del medesimo Corpo o dell’Esercito. Nel caso in cui il Comandante provenga dall’Esercito, l’ufficiale è collocato in soprannumero agli organici del relativo grado della Forza armata di appartenenza, mentre analoga disposizione non è prevista nel caso in cui il Comandante generale sia tratto dalle fila della Guardia di Finanza. La relazione illustrativa chiarisce che tale asimmetria ha comportato un rilevante impatto negativo in termini di funzionamento dell’istituzione, che prevede 10 posizioni organicamente rette da generale di Corpo d’armata, corrispondenti ai 10 ufficiali di grado apicale previsti dal decreto legislativo n. 69 del 2001. A seguito della possibilità di scelta del Comandante generale tra i generali di Corpo d’armata provenienti dal Corpo, la Guardia di Finanza ha dovuto impiegare una delle 10 unità di grado apicale per ricoprire l’incarico di vertice e, pertanto, non ha potuto assegnare un generale di Corpo d’armata ad uno degli incarichi previsti per tale grado, caratterizzati da elevatissima complessità.
L’articolo in esame aggiunge, pertanto, un comma all’articolo 4 della legge 189 del 1959, prevedendo il collocamento in soprannumero agli organici del Comandante generale scelto tra i generali di corpo d’armata della Guardia di Finanza.
La modifica appare dunque coerente, per le ragioni esposte, con la razionalizzazione ed il potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia.
CAPO IV. POLIZIA PENITENZIARIA.
Il Capo IV, “Modifiche alla revisione dei ruoli del personale del Corpo di polizia penitenziaria” reca modifiche al:
decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, “Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 14, comma 1, della L. 15 dicembre 1990, n. 395. ”;
decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146, “Adeguamento delle strutture e degli organici dell’Amministrazione penitenziaria e dell’Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonché istituzione dei ruoli dei direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 12 della L. 28 luglio 1999, n. 266.”;
decreto legislativo 9 settembre 2010, n. 162, “Istituzione dei ruoli tecnici del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 18 della legge 30 giugno 2009, n. 85 .”.
Anche per questo Capo si richiamano le osservazioni già svolte sull’esigenza di un riordino complessivo e di una unificazione dei distinti corpi normativi in un testo unico, quanto meno di natura competitiva.
Osservazioni sugli articoli.
All’articolo 11, comma 1, lett. e), n. 6), comma 4-ter, dopo le parole da “Corpo di polizia penitenziaria in servizio” aggiungere la parola “presso”;
all’articolo 13, comma 1, lett. a), n. 1), sopprimere la parola “dopo”.
Capo V. MODIFICHE Al DECRETO LEGISLATIVO N. 95 DEL 2017.
Osservazioni sugli articoli.
L’articolo 14 introduce modifiche all’articolo 2 di tale decreto.
Con riferimento all’articolo 14, comma 1, lett. a), che inserisce, all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 95 del 2017, dopo la lettera b) la lettera b-bis), si rileva che il secondo periodo prevede che la fonte sub-regolamentare del decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza possa derogare al decreto del Ministro dell’interno in materia di categoria dei titoli da ammettere a valutazione e punteggi da attribuire a ciascuno di essi. Al riguardo si ritiene che la materia de qua debba continuare ad essere disciplinata con decreto ministeriale, non potendo un intervento di carattere normativo essere affidato ad una fonte sub-regolamentare.
Con riferimento all’articolo 14, comma 1, lett. l), che inserisce, nell’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 95 del 2017, alla lettera ff), dopo il n. 2), la disposizione 2-bis), si suggerisce, per ragioni di carattere formale, di sostituire in tale disposizione, nel secondo periodo, le parole da “nella misura di punti due” fino a “con almeno sei anni” con le seguenti “nella misura di punti due, di punti quattro e di punti sei per coloro che sono ammessi a scrutinio, rispettivamente, con quattro anni, cinque anni o almeno sei anni di effettivo servizio nella qualifica di vice questore” e nel terzo periodo le parole da “nella misura di punti due” fino a “con almeno sette anni” con le seguenti “nella misura di punti due, punti quattro e punti sei per coloro che sono ammessi a scrutinio, rispettivamente, con cinque anni, con sei anni o almeno sette anni di effettivo servizio nella qualifica di primo dirigente”.
L’articolo 16 dello schema di decreto legislativo in esame reca modifiche all’articolo 36 del decreto legislativo n. 95 del 2017.
All’articolo 36 è aggiunto il comma 60-ter, che prevede un concorso straordinario per il ruolo esecutori della banda musicale del Corpo della Guardia di Finanza, con le relative modalità di svolgimento, riservato ai militari del medesimo Corpo che, alla data di indizione della procedura concorsuale, risultino in servizio presso il complesso bandistico musicale da almeno due anni. In proposito, la Sezione rileva la necessità di precisare la qualifica per la quale è prevista l’indizione del concorso.
Ulteriori osservazioni sugli articoli.
All’articolo 17, al comma 1, lett. f), dopo le parole “il comma 32” aggiungere la parola “è”.
***
Si suggerisce, in conclusione, all’Amministrazione, sotto il profilo della tecnica redazionale dell’intero schema, di operare una complessiva verifica del testo secondo le indicazioni della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92 (“Guida alla redazione dei testi normativi”) e ciò anche per l’eliminazione di refusi.
P.Q.M.
nei termini esposti è il parere favorevole, con osservazioni, della Sezione.
GLI ESTENSORI IL PRESIDENTE
Antimo Prosperi, Aurelio Speziale Claudio Zucchelli
IL SEGRETARIO
Cesare Scimia
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 6 settembre 2018
NUMERO AFFARE 01424/2018
OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive, a norma dell’articolo 8, comma 6, della legge 7 agosto 2015, n. 124, al decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, concernente “Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle forze di polizia, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
LA SEZIONE
Vista la nota del 18 luglio 2018, prot. 0001353, con la quale la Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
esaminati gli atti ed uditi i relatori, consiglieri Antimo Prosperi ed Aurelio Speziale.
PREMESSO.
La Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione ha chiesto il parere sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, concernente “Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
Lo schema di decreto è accompagnato, oltre che dalla relazione dell’Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione, dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica e dall’analisi tecnico normativa (ATN).
Quanto all’analisi dell’impatto sulla regolamentazione (A.I.R.) è stato rappresentato che l’Amministrazione ne aveva richiesto l’esenzione ai sensi dell’articolo 7, comma 1, del d.P.C.M. n. 169 del 2017, ma non risulta in atti, tuttavia, la decisione del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi relativa a tale richiesta. Successivamente, all’esito dell’audizione delle Amministrazioni interessate in data 6 settembre 2018, è stato trasmesso il documento di analisi dell’impatto della regolamentazione elaborato - secondo quanto comunicato - per la preliminare approvazione dello schema in seno al Consiglio dei ministri e trasmesso il 3 luglio a quel Dipartimento in una prima diramazione. Documento poi sostituito, d’intesa con il nucleo A.I.R. della stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri, dalla successiva menzionata richiesta di esenzione.
La trasmissione successiva è comunque opportuna in quanto l’A.I.R. è necessaria atteso il rilievo dello schema di decreto legislativo in esame e la vasta platea di soggetti interessati dalle disposizioni normative.
E’ stato trasmesso il parere favorevole espresso, il 26 luglio 2018, dalla Conferenza Unificata.
Sono stati trasmessi i concerti cui si fa riferimento nel preambolo dello schema di decreto legislativo, previsti dall’articolo 8, comma 5, della legge 7 agosto 2015, n. 124, “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
L’Adunanza della Sezione del 6 settembre 2018 è stata preceduta, come prima indicato, dall’audizione delle Amministrazioni interessate finalizzata ad acquisire elementi istruttori.
Tanto premesso, con riferimento ai documenti trasmessi, si rileva quanto segue.
La relazione illustrativa rappresenta che l’intervento previsto si rende indispensabile ed urgente al fine di introdurre nel decreto legislativo n. 95 del 2017 le necessarie integrazioni e correzioni derivanti da quanto emerso nella fase di prima applicazione e, in particolare, dalle incertezze e dalle difficoltà interpretative connesse anche a lacune normative, nonché da diversi ricorsi attualmente pendenti presso numerosi Tribunali amministrativi regionali, uno dei quali ha già sollevato delle questioni di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale, con specifico riferimento alle disposizioni applicate nella fase transitoria.
La relazione fa dunque riferimento all’ordinanza del 5 marzo 2018, n. 17, del TAR Valle d’Aosta con la quale è stata rimessa alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale delle norme del codice dell’ordinamento militare - modificate dal decreto legislativo n. 95 del 2017, attuativo della legge n. 124 del 2015 - nella parte in cui prevedono l’inquadramento degli ex marescialli aiutanti sostituti ufficiali di pubblica sicurezza nei nuovi gradi della carriera degli ispettori dell’Arma dei Carabinieri (in particolare nel grado di maresciallo maggiore ovvero di luogotenente) esclusivamente sulla base dell’anzianità posseduta alla data del 1° gennaio 2017, senza quindi che sia prevista alcuna forma di valorizzazione del merito e della professionalità, come invece previsto dai criteri direttivi della legge delega.
Tuttavia, la relazione, pur menzionando tale complessa situazione, si limita ad illustrare il contenuto dell’articolato, senza fornire, salvo che per alcune disposizioni, elementi istruttori idonei a far comprendere le criticità cui si fa riferimento e le correlative scelte poste alla base dell’intervento de quo. Pertanto, la Sezione, pur prendendo atto del contenuto della lettera dell’Amministrazione del 7 settembre 2018, sottolinea l’esigenza che de futuro le relazioni illustrative possano più compiutamente dare conto delle finalità dei provvedimenti normativi nonché degli strumenti e dei meccanismi giuridici approntati per conseguirle.
Sempre con riferimento all’A.I.R., la Sezione ricorda che essa costituisce uno strumento volto a “offrire, nel corso dell’istruttoria normativa, attraverso un percorso trasparente di analisi basato sull’evidenza empirica, un supporto informativo in merito all’opportunità e ai contenuti dell’intervento normativo”. Inoltre, nello svolgimento dell’A.I.R., le Amministrazioni procedono “all’individuazione e alla comparazione di opzioni di regolamentazione alternative, inclusa quella di non intervento, valutandone la fattibilità e gli effetti previsti” (art. 2 del d.P.C.M. n. 169 del 2017).
Atteso quanto rappresentato dall’Amministrazione sulle vicende relative alla presentazione dell’A.I.R. nel caso specifico, la Sezione segnala, attesa la particolare rilevanza e la platea degli interessati dalle misure, che de futuro i documenti a corredo degli atti sottoposti al parere di questo Consiglio di Stato possano essere trasmessi sin dall’inizio del relativo procedimento.
Inoltre, lo schema di decreto legislativo in esame non è corredato dalla verifica dell’impatto della regolamentazione (V.I.R.) sul precedente decreto legislativo n. 95 del 2017, strumento con il quale, tra l’altro, le Amministrazioni forniscono “attraverso un percorso trasparente di valutazione, un supporto informativo, basato sull’evidenza empirica, in merito alla perdurante utilità, all’efficacia ed all’efficienza di norme vigenti di impatto significativo su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni, al fine di confermare o correggere le politiche adottate, proponendo interventi di integrazione, modifica o abrogazione”. Con la richiesta V.I.R. meglio sarebbero state colte le esigenze di modificazione e integrazione del decreto legislativo n. 95.
Si prende atto che lo schema di decreto legislativo e la relazione tecnica recano la “bollinatura” del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze.
Per quanto concerne l’iter seguito dall’Amministrazione nella predisposizione dello schema de quo, la Sezione rileva che, in atti, risultano depositati il concerto del Ministro dell’interno, del Ministro della giustizia e del Ministro dell’economia e delle finanze e che dai medesimi atti non emerge la presenza di un vero e proprio concerto da parte del Ministro della difesa, in quanto nei documenti depositati si rinviene soltanto la nota del 31 agosto 2018, a firma del capo dell’ufficio legislativo del Ministero della difesa, con la quale quest’ultimo conferma il concerto dell’Amministrazione espresso sia nel corso della riunione preparatoria del 5 luglio 2018 sia da parte del Ministro della difesa, in sede di riunione del Consiglio dei ministri.
Come più volte sottolineato dalla Sezione, con il concerto il Ministro partecipa dell’iniziativa politica concorrendo ad assumerne la responsabilità: il concerto, conseguentemente, può essere manifestato da un funzionario soltanto per espresso incarico o “d’ordine” del Ministro, con la conseguenza che - al fine di evitare che la suddetta omissione si rifletta sulla regolarità formale del testo in esame - è necessario che l’Amministrazione riferente acquisisca tale concerto, nella forma tecnicamente corretta, prima di approvare definitivamente lo stesso.
La Sezione ribadisce, inoltre, che, come più volte sottolineato dal Consiglio di Stato, il concerto formale non può essere surrogato dalla deliberazione collegiale del Consiglio dei ministri.
CONSIDERATO.
Il parere si limiterà a trattare soltanto le disposizioni dello schema di decreto legislativo su cui la Sezione intende formulare osservazioni.
Sotto il profilo sostanziale, va preliminarmente rilevato che molte delle singole disposizioni contenute nello schema del decreto legislativo in esame costituiscono espressione di autonome e discrezionali determinazioni di politica del personale che, secondo quanto affermato nella relazione illustrativa, si rendono indispensabili ed urgenti per intervenire, oltre che dal punto di vista formale, sulle criticità applicative emerse nella fase di prima attuazione del decreto legislativo n. 95 del 2017.
1. Il fondamento normativo ed il procedimento.
1.1. La base normativa dell’intervento è costituito dall’articolo 8, comma 6, della legge 7 agosto 2015, n. 124, “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, il quale stabilisce che il Governo può adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo n. 95 del 2017, nel rispetto dei princìpi e criteri di delega, nonché della procedura di cui al medesimo articolo 8, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.
Il decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, in materia di riordino delle Forze di Polizia, è entrato in vigore il 7 luglio 2017 ed il termine per l’esercizio della delega correttiva era quindi fissato al 7 luglio 2018.
Va tuttavia rilevato che l’articolo 8, comma 5, della legge n. 124 del 2015 prevede che, qualora il termine previsto per il parere parlamentare cada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni: pertanto, il termine finale per l’esercizio della delega legislativa è conseguentemente prorogato.
1.2. Giova ricordare che, ai sensi dell’articolo 8 della legge 7 agosto 2015, n. 124, il Governo, nell’ambito degli interventi di riorganizzazione dell’Amministrazione pubblica è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la “razionalizzazione e potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei servizi strumentali” e ad apportare le “conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia di cui all’articolo 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, in aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo, anche attraverso: la revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità, nell’ottica della semplificazione delle relative procedure, prevedendo l’eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore” della citata legge n. 124 del 2015 “ferme restando le facoltà assunzionali previste alla medesima data, nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, nonché i contenuti e i princìpi di cui all’articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di delega della… legge, in quanto compatibili” e “l’utilizzo, previa verifica da parte del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, di una quota parte dei risparmi di spesa di natura permanente, non superiore al 50 per cento, derivanti alle Forze di polizia dall’attuazione della” lettera a) “fermo restando quanto previsto dall’articolo 23” della legge n. 124 “tenuto anche conto di quanto previsto dall’articolo 3, comma 155, secondo periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350”.
1.3. In tale contesto, l’A.I.R. evidenzia che non sono previste procedure di consultazione, anche tenuto conto che il testo ha effetti sul personale delle Amministrazioni del comparto “sicurezza”, cui le Forze di polizia appartengono. In ogni caso, in relazione all’esigenza di assicurare il principio della sostanziale equiordinazione tra il personale delle Forze di polizia e quello delle Forze armate, l’intervento normativo, secondo quanto indicato nella stessa A.I.R., è stato preceduto da un ampio confronto tra tutte le Amministrazioni interessate, comprese le Forze armate, nell’ambito di un apposito tavolo tecnico, e dall’interessamento delle organizzazioni sindacali e degli organismi di rappresentanza del personale, che per l’Arma dei Carabinieri include anche un delegato proveniente dall’assorbito Corpo forestale dello Stato.
Ed infatti, sotto il profilo dei riflessi dello schema sulle Forze armate, si osserva che l’articolo 18, comma 1, lett. c), del decreto legislativo in esame modifica l’articolo 45 del decreto legislativo n. 95 del 2017, prevedendo, con il comma 4-bis, una disposizione suscettibile di produrre effetti anche nel comparto di tali Forze, là dove si prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2018, il personale promosso alla qualifica di vice questore “e qualifiche e gradi corrispondenti prima del 1° gennaio 2018” continua nella progressione economica dalla stessa disposizione prevista.
1.4. Circa l’ambito e il ruolo dei provvedimenti normativi correttivi di un decreto legislativo, la Sezione ritiene che l’adozione del correttivo deve, in primo luogo, servire ad apportare tutte quelle modifiche necessarie per un miglior funzionamento, in sede applicativa, delle norme originariamente introdotte.
Occorre allora considerare le potenzialità (e i limiti) di tale strumento nella logica complessiva della legge delega e di quella generale del “modello” dei decreti legislativi correttivi, una figura non prevista dall’articolo 76 della Costituzione, ma ormai consolidata nella più recente prassi costituzionale.
Sotto un primo profilo, non può che confermarsi il principio (Cons. Stato, Commissione speciale dell’8 marzo 2017 parere n. 638 del 2017) secondo cui il mancato recepimento di una parte della delega entro il termine di scadenza consuma definitivamente il relativo potere, e tale mancato esercizio non può essere recuperato in sede di adozione di decreti correttivi. Tramite questi ultimi sono consentite, appunto, “integrazioni e correzioni” (anche rilevanti), a seguito di un periodo di “sperimentazione applicativa” riguardanti le parti di delega già esercitate, ma non un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega.
Inoltre, lo strumento del correttivo non può nemmeno costituire una sorta di “nuova riforma”, pur rispettosa della delega originaria, che modifichi le scelte operate in sede di prima esercizio della delega, attuando un’opzione di intervento radicalmente diversa da quella del decreto legislativo oggetto di correzione (Corte cost. 26 giugno 2001, n. 206; Cons. Stato, Ad. Gen. 6 giugno 2007, n.1).
Ciò detto in merito a “limiti” dei decreti correttivi, è necessario, per converso, evidenziarne anche le potenzialità e le utilità. Esse sono intrinsecamente connesse - e per questo sono ancora più importanti - alla “fase cruciale dell’attuazione” di ogni riforma, come il Consiglio di Stato ha avuto modo di definirla in molteplici occasioni (Cons. Stato, Commissione speciale del 4 ottobre 2017, parere n. 2263 del 2017 e la giurisprudenza nello stesso richiamata).
Dal momento che una riforma è tale solo quando raggiunge un’effettiva attuazione, che sia percepita dai cittadini e imprese e rilevata dai dati statistici, appare fondamentale procedere ad una verifica delle disfunzioni - giuridiche, amministrative o anche semplicemente pratiche - del testo originario.
Invero, se è quasi inevitabile che ogni riforma presenti, almeno in una fase iniziale, difficoltà attuative, criticità o lacune, le stesse possono essere eliminate e l’impianto normativo può essere migliorato con una fase di progressivo adattamento: questo il ruolo essenziale demandato ai decreti “integrativi e correttivi”.
Con tali decreti infatti, si può (e si deve) intervenire, da un lato, per garantire la “qualità formale” del testo, con l’eliminazione di eventuali refusi, difetti di coordinamento, errori tecnici, illogicità e contraddizioni, dall’altro - e forse soprattutto - per apportare le correzioni e integrazioni che l’applicazione pratica renda opportune, se non indispensabili, per il buon funzionamento della riforma.
Tali misure non sono “aggiuntive” rispetto alla riforma medesima, ma fanno parte integrante della stessa, e possono determinarne il successo in misura rilevante.
Può dunque affermarsi che, così come il “modello” della legislazione delegata disegnata dall’articolo 76 della Costituzione ed attuato nella prassi costituzionale costituisce, potenzialmente, uno degli strumenti di intervento più efficaci per costruire una riforma organica, così il “modello” del decreto legislativo integrativo e correttivo costituisce uno strumento fondamentale, altrettanto importante, per assicurarne la realizzazione in concreto (Cons. Stato, Commissione speciale del 4 ottobre 2017, parere n. 2263 del 2017).
Tra gli altri, costituisce specifico obiettivo del parere del Consiglio di Stato sui decreti legislativi, che è esteso anche al merito sotto il profilo amministrativo e della corretta e buona legislazione, proprio la verifica del rispetto dei limiti interni ai decreti correttivi sopra indicati. Tale verifica, quindi, tiene conto non solo dell’aspetto formale delle “nuove” disposizioni introdotte, ma soprattutto dell’effetto utile da esse raggiunto in correlazione, coordinamento e sinergia con l’impianto ormai consolidato del decreto base e delle relative norme.
2. Considerazioni e rilievi comuni ai diversi Corpi.
2.1. Preliminarmente, la Sezione, pur prendendo atto delle ragioni - esposte nel documento trasmesso all’esito dell’audizione del 6 settembre 2018 - che hanno indotto l’Amministrazione, in taluni casi, a discostarsi dal parere espresso dalla Commissione speciale il 12 aprile 2017 sullo “Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), l. 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche” invita la stessa Amministrazione, atteso che, come indicato nella relazione illustrativa, saranno adottati nella materia in questione ulteriori interventi, ad una rinnovata valutazione, in quella sede, delle considerazioni e delle osservazioni recate dal parere della Commissione speciale, ai fini del loro recepimento.
2.2. Tanto premesso, si rileva che lo schema di decreto legislativo in esame si inserisce nel processo del necessario completamento della riorganizzazione della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri, del Corpo della Guardia di Finanza e del Corpo di Polizia Penitenziaria di cui alla delega prevista dal ricordato articolo 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, apportando disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo n. 95 del 2017.
2.3. Sotto il profilo sostanziale, lo schema reca disposizioni che hanno significativo rilievo. Si intende fare riferimento, a titolo esemplificativo, all’articolo 6, comma 1, lettera f), che apporta modifiche all’art. 5-bis del decreto legislativo n. 334 del 2000 (Accesso alla carriera dei funzionari mediante concorso interno), introducendo per i concorsi da vice-commissario da bandire entro il 2026 una riserva di posti in favore dei possessori della laurea triennale o laurea magistrale o specialistica, di cui il venti per cento riservato al personale dei ruoli degli agenti e dei sovrintendenti con un’anzianità di servizio non inferiore a 5 anni e con un’età non superiore ai 35 anni, e il rimanente ottanta per cento al personale del ruolo ispettori, di cui il venti per cento riservato ai sostituti commissari con un’età non superiore ai cinquantacinque anni, nonché all’articolo 14, comma 1, lett. c), che aggiunge altri 500 posti disponibili alla data del 31 dicembre 2017 per il secondo concorso interno per vice ispettore, la cui quantificazione sotto il profilo finanziario è oggetto della relazione tecnica. Al riguardo, si suggerisce di valutarne gli effetti alla luce del principio di equiordinazione tra le Forze di polizia.
2.4. Sotto il profilo della redazione del testo, le modifiche sono state effettuate ricorrendo alla tecnica della “novella legislativa” del testo preesistente.
Va rilevato che nel testo sono apportate circa 400 integrazioni e correzioni al decreto legislativo n. 95 del 2017, entrato in vigore poco più di un anno fa.
Tale modalità di normazione, come è stato già rilevato nel parere emesso dalla Commissione speciale il 12 aprile 2017, oltre a rendere non agevole la lettura del provvedimento, lascia inalterata la frammentarietà e la stratificazione del complesso di disposizioni che disciplinano l’ordinamento delle Forze di polizia. Secondo quanto sottolineato in quel parere, tale modalità, seppur comprensibile, non appare del tutto in linea con gli obiettivi di better regulation e di semplificazione che costituiscono princìpi informatori della delega, atteso che quest’ultima “è inserita in una legge di più ampio respiro, dedicata ad una profonda riforma della pubblica amministrazione, di cui la qualità della regolazione costituisce un aspetto fondamentale per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e per l’andamento dei conti pubblici” (Cons. di Stato, Comm. Spec. , 26 aprile 2016, n. 968).
2.5. Appare, inoltre, necessario che la complessiva riforma, così come evidenziato nel predetto parere della Commissione speciale del 12 aprile 2017, sia monitorata ai fini di un intervento correttivo, che, d’altra parte, è già prefigurato. Sotto questo profilo, nella relazione tecnica si rappresenta che, non essendo prevista la facoltà di adottare disposizioni integrative e correttive per lo speculare decreto legislativo n. 94 del 2017, “Disposizioni in materia di riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze armate, ai sensi dell’articolo 1, comma 5, secondo periodo, della legge 31 dicembre 2012, n. 244”, lo schema in esame contiene disposizioni in linea con il principio di equiordinazione degli ordinamenti delle Forze armate e delle Forze di polizia. Nel rispetto di questo principio, vengono pertanto apportate correzioni e integrazioni di carattere formale e sistematico, nonché quelle ritenute idonee, secondo quanto riferisce l’Amministrazione, ad intervenire parzialmente sulle criticità applicative emerse nella fase di prima attuazione del complesso intervento normativo di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, rinviando ad una fase successiva altri necessari interventi, che potranno essere coperti finanziariamente anche con gran parte delle risorse disponibili per la revisione dei ruoli delle Forze di polizia.
2.6. Una parte dello schema di decreto legislativo, inoltre, riguarda l’integrazione e la modifica delle norme transitorie. La previsione di queste norme è conforme ai princìpi stabiliti dalla legge delega e, pertanto, la Sezione si limita a segnalare il rilievo che tale disciplina assume nel contesto dello schema di decreto, richiamando quanto già osservato al riguardo nel citato parere della Commissione speciale.
CAPO I. POLIZIA DI STATO.
Considerazioni di ordine generale.
Il Capo I, composto di cinque articoli, interviene su preesistenti disposizioni frammentate e stratificatesi nel tempo. Esso reca modifiche ed integrazioni ai seguenti testi normativi in materia di ordinamento del personale della Polizia di Stato:
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, recante “Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia”;
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 337, recante “Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta attività tecnico-scientifica o tecnica”;
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 338, recante “Ordinamento dei ruoli professionali dei sanitari della Polizia di Stato;
decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1987, n. 240, recante “Nuovo ordinamento della banda musicale della Polizia di Stato”;
decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, recante “Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato, a norma dell’articolo 5, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78”.
Al riguardo si richiamano le considerazioni svolte nel già ricordato parere della Commissione speciale sull’esigenza di un riordino complessivo e di un’unificazione di tali distinti corpi normativi in un testo unico, quanto meno di natura compilativa.
Osservazioni sui singoli articoli.
L’articolo 2, comma 1, dello schema di decreto legislativo introduce modificazioni al d.P.R. n. 335 del 1982, con riferimento alle quali si formulano le seguenti osservazioni.
L’articolo 2, comma 1, lett. b), modifica l’articolo 6-bis, comma 7, del d.P.R. n. 335/1982, riguardante i corsi di formazione per allievi agenti, prevedendo che con decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza sono stabiliti oltre alle modalità di svolgimento e la durata dei periodi di formazione e di applicazione pratica, comprese le prove d’esame, nonché i criteri per la formazione dei giudizi di idoneità, anche “le altre modalità attuative del corso”, espressione questa che richiede una specificazione al fine di definire con maggior precisione l’ambito di intervento di quel decreto.
La Tabella A allegata al d.P.R. n. 335 del 1982 viene sostituita - con l’articolo 2, comma 2, dello schema - dalla Tabella 1 allegata allo schema di decreto legislativo, che determina le dotazioni organiche dei diversi ruoli e le funzioni degli appartenenti alla carriera dei funzionari della Polizia di Stato.
La modifica della dotazione organica riguarda, in primo luogo, l’incremento di cinque posti di dirigente generale di P.S. (da 27 a 32). Al riguardo, si richiama la modifica che diminuisce di cinque unità la dotazione organica di vice questore.
La relazione tecnica che accompagna lo schema di decreto legislativo evidenzia l’onerosità della disposizione in questione, la quale determina un vero e proprio aumento dell’organico dei dirigenti generali di P. S., e non certo una compensazione con i cinque dirigenti generali assegnati fuori ruolo al SISDE ai sensi dell’articolo 3-bis, comma 2, del decreto-legge n. 345 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 410 del 1991. I maggiori oneri derivanti dall’incremento di cinque posti di dirigente, quantificati su base decennale in relazione alla contestuale riduzione di cinque unità di vice questore, sono pari, nel massimo, a 456.698 euro all’anno a decorrere dal 2019.
In proposito, occorre che le Amministrazioni valutino se la misura dell’incremento del ruolo dei dirigenti generali possa avere riflessi conseguenti all’applicazione del principio di equiordinazione.
Le modifiche apportate dalla Tabella 1 allegata al decreto legislativo prevedono la riduzione di 400 unità complessive della dotazione organica del ruolo degli ispettori, conseguente al corrispondente incremento della dotazione del ruolo degli ispettori tecnici di cui all’articolo 3, comma 2, dello schema di decreto legislativo che con la Tabella 2 allegata al medesimo schema sostituisce la tabella A allegata al d.P.R. n. 337 del 1982. La relazione tecnica evidenzia che, in ragione della natura compensativa, tale disposizione non comporta nuovi o maggiori oneri per la Finanza pubblica.
L’articolo 3 dello schema di decreto legislativo in esame reca modifiche al d.P.R. n. 337 del 1982, in relazione alle quali si formulano le seguenti osservazioni.
L’articolo 3, comma 1, lett. a), dello schema modifica l’articolo 1 del d.P.R. n. 337 del 1982 prevedendo, con il comma 4-bis, che l’individuazione delle funzioni e delle mansioni del personale della Polizia di Stato che svolge attività tecnico-scientifica o tecnica sia effettuata mediante un “decreto del Ministro dell’interno”.
Tale modifica appare coerente con il ricorso allo strumento sub-regolamentare costituito dai decreti del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza per l’individuazione delle specifiche norme attuative necessarie per disciplinare il corretto svolgimento delle procedure selettive e concorsuali per l’accesso e per l’avanzamento in carriera degli appartenenti alla Polizia, mentre l’individuazione dei compiti di tale personale, attualmente oggetto di decreti modificati dallo schema di decreto in esame, trova la sua disciplina direttamente nell’articolato in esame, ovvero - qualora ciò non sia possibile in ragione dei tempi per l’esercizio della delega - nell’ambito di specifici decreti ministeriali. Su questo aspetto la Sezione rinvia alle considerazioni svolte nel più volte citato parere della Commissione speciale del 12 aprile 2017.
L’articolo 3, comma 1, lett. b), n. 2), modifica l’articolo 20-quater, “Nomina a vice sovrintendente tecnico”, comma 1, lett. b), del d.P.R. n.337 del 1982, che riserva, tra l’altro, non più del 30 per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti tecnici della Polizia di Stato al personale del ruolo degli agenti ed assistenti tecnici che abbia compiuto almeno quattro anni di effettivo servizio mediante concorso. La modifica, con l’introduzione della congiunzione “anche”, fa sì che il concorso possa essere espletato anche con modalità non telematiche. Con riferimento a tale ultima modifica, si rileva che tra i princìpi ed i criteri direttivi per l’esercizio della delega vi è quello della semplificazione delle procedure di reclutamento; si suggerisce, pertanto, un’ulteriore valutazione della modifica stessa in relazione al detto principio di semplificazione, eventualmente sostituendo l’indicata congiunzione con l’espressione “in via prioritaria”.
L’articolo 3, comma 2, dello schema di decreto legislativo in esame prevede che la Tabella A e la Tabella B allegate al d.P.R. n. 337 del 1982 sono sostituite, rispettivamente, dalla Tabella 2 e dalla Tabella 3 allegate allo schema di decreto. La modifica della Tabella A si connette a quanto previsto specularmente dalla modifica della Tabella A allegata al d.P.R. n. 335 del 1982: la modifica della prima Tabella del d.P.R. n. 337 del 1982 reca l’aumento della dotazione - di 400 unità - del ruolo degli ispettori tecnici, laddove la seconda Tabella contenuta nel d.P.R. n. 335 del 1982 prevede la riduzione della dotazione degli ispettori. In proposito è già stata evidenziata la non onerosità delle disposizioni, in ragione della natura compensativa delle misure introdotte.
L’articolo 6 reca modifiche al decreto legislativo n. 334 del 2000 con riferimento alle quali si formulano le seguenti osservazioni.
L’articolo 6, comma 1, lett. c), n. 1), dello schema, modifica l’articolo 3, “Accesso alla carriera dei funzionari di Polizia mediante concorso pubblico”, del decreto legislativo n. 334 del 2000, prevedendo che il decreto del Ministro dell’interno, adottato di concerto con i Ministri interessati, indica le classi di appartenenza dei corsi di laurea magistrale o specialistica “con ambiti disciplinari a contenuto giuridico”, anziché la classe di appartenenza dei corsi di laurea magistrale o specialistica ad indirizzo giuridico, il cui superamento costituisce condizione per la partecipazione al concorso. Con il medesimo decreto sono indicate le classi di appartenenza dei corsi di laurea triennale “con ambiti disciplinari a contenuto giuridico”, anziché le classi di laurea triennale ad indirizzo giuridico, richieste per la partecipazione al concorso interno per vicecommissario e per la promozione alla qualifica di ispettore superiore e di ispettore superiore tecnico di cui, rispettivamente, all’articolo 31-bis, comma 1, del d.P.R. n. 335 del 1982 e all’articolo 31-bis, comma 1, del d.P.R. n. 337 del 1982. In proposito si rileva che l’espressione “ambiti disciplinari a contenuto giuridico” richiede una necessaria precisazione, dato il rilievo che i titoli di studio assumono per la partecipazione ai concorsi e per la promozione in questione.
Il comma 3 del menzionato articolo 3, “Accesso alla carriera dei funzionari di polizia mediante concorso pubblico”, del decreto legislativo n. 334 del 2000 prevede che “Con decreto del Capo della polizia-Direttore generale della pubblica sicurezza sono stabilite le modalità di effettuazione delle prove di efficienza fisica, i requisiti di idoneità fisica, psichica e attitudinale e le relative modalità di accertamento. Con il medesimo decreto sono, altresì, previste le eventuali forme di preselezione per la partecipazione al concorso di cui al comma 1, le prove di esame, scritte ed orali, le prime in numero non inferiore a due, le modalità di svolgimento del concorso, di composizione delle commissioni esaminatrici e di formazione delle graduatorie, le categorie dei titoli da ammettere a valutazione e i punteggi da attribuire a ciascuna di esse”. L’articolo 6, comma 1, lett. c), n. 2), dello schema di decreto legislativo modifica tale disposizione, prevedendo che le materie di cui al primo periodo siano disciplinate con regolamento del Ministro dell’interno da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, mentre la disciplina di quelle del secondo periodo resta attribuita al decreto del Capo della polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza.
Analoga modifica è apportata dall’articolo 6, comma 1, lett. m), all’articolo 31, comma 3, “Accesso alla carriera dei funzionari tecnici di Polizia”, del decreto legislativo n. 334 del 2000.
Al riguardo, si rileva che, attesa la natura sub-regolamentare del decreto del Capo della polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza, le materie di cui al secondo periodo, che è necessario trovino la loro disciplina in disposizioni aventi carattere generale ed astratto, dovranno essere oggetto del regolamento di cui al primo periodo. Da questo punto di vista, la Sezione ricorda che l’Adunanza plenaria, con la sentenza n. 9 del 2012, ha affermato che “la “generalità” e l’”astrattezza” che, come comunemente si riconosce, contraddistinguono la “norma”, non possono e non devono essere intesi nel senso di applicabilità indifferenziata a ciascun soggetto dell’ordinamento, ma, più correttamente, come idoneità alla ripetizione dell’applicazione (generalità) e come capacità di regolare una serie indefinita di casi (astrattezza)”. D’altra parte, già nel ricordato parere della Commissione speciale erano stati espressi dubbi circa l’utilizzo in materia dello strumento del decreto del Capo della Polizia-Direttore generale della pubblica sicurezza, attesa la natura dello stesso.
L’articolo 5-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 334/2000, viene modificato dall’articolo 6, comma 1, lett. f), n. 1), prevedendo quale titolo per la partecipazione al concorso interno per vicecommissario il possesso, oltre alla laurea triennale, della laurea magistrale o specialistica, ciò che appare in linea con l’innalzamento del titolo di studio richiesto per l’accesso ai ruoli e alla progressione in carriera. Tale scelta è da ricondurre al fine di disporre di personale con un’istruzione adeguata ai compiti da svolgere. Viene, inoltre, ridefinito il meccanismo di accesso alla qualifica di vice commissario con concorso interno.
L’articolo 6, comma 1, lett. u), modifica l’articolo 52, “Aggiornamento professionale e formazione specialistica”, del decreto legislativo n. 334 del 2000, prevedendo che all’aggiornamento professionale dei medici della Polizia di Stato provvede “anche” l’Amministrazione, di talché esso può essere effettuato da soggetti diversi da questa. Si suggerisce, pertanto, attesa la scelta di affidare a soggetti estranei all’Amministrazione specifiche attività, di stabilire che la scelta avvenga mediante l’espletamento di procedure ad evidenza pubblica.
La Sezione formula, infine, un’osservazione con riferimento alla riduzione, nella fase transitoria, dei tempi di immissione in ruolo del personale vincitore dei concorsi interni attraverso la contrazione della durata dei percorsi formativi per l’accesso alla qualifica iniziale dei ruoli e delle carriere della Polizia di Stato. In proposito - nel comprendere la finalità di immettere in servizio i vincitori di numerosi concorsi interni banditi in attuazione del riordino delle carriere per la copertura di un rilevante numero di vacanze di organico nei ruoli dei sovrintendenti, degli ispettori e dei funzionari, e qualifiche corrispondenti – si rileva, comunque, che la durata di tali corsi deve essere congrua rispetto alle funzioni che il personale, all’esito degli stessi, è chiamato a svolgere, suggerendone quindi una rinnovata valutazione di congruità.
Ulteriori osservazioni sugli articoli.
All’articolo 2, comma 1, lett. a), dopo le parole “all’articolo 6,” sopprimere la parola “al”;
all’articolo 2, comma 1, lett. e), sostituire le parole “sono anteposte” con le seguenti “sono inserite”, per uniformità con le altre espressioni utilizzate nel medesimo articolo;
all’articolo 6, comma 1, lett. a), dopo le parole “Autorità locale di pubblica sicurezza” aggiungere il punto fermo “.”;
all’articolo 6, comma 1, lett. r), n. 3), sostituire le parole “dopo il comma 2 è inserito il seguente:” con le parole “dopo il comma 2 è aggiunto il seguente:”, per uniformità con le altre locuzioni utilizzate nel medesimo articolo.
CAPO II. ARMA DEI CARABINIERI.
Il Capo II dello schema di decreto legislativo in esame è costituito dall’articolo 7 che reca modifiche ed integrazioni al Codice dell’ordinamento militare.
Considerazioni di carattere generale.
L’intervento in materia opera sostanzialmente negli ambiti dell’alimentazione di differenti ruoli dell’Arma dei Carabinieri, del transito del personale appartenente al Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri e delle modifiche connesse alla trasformazione in grado della qualifica di luogotenente prevista dal decreto legislativo n. 95 del 2017. Il Capo II reca altresì adeguamenti di denominazione di determinati gradi con le nuove corrispondenti denominazioni introdotte dal richiamato decreto legislativo.
Osservazioni sui singoli articoli.
L’articolo 7, comma 1, con le lett. g), n. 2); i), n. 1); bb) ed ee), n. 2), attribuisce “rilevanza preferenziale” in relazione alle procedure concorsuali previste, rispettivamente, dagli articoli 685, 692, 1508 e 2196-quinquies del decreto legislativo n. 66 del 2010 a determinate fattispecie. Trattandosi di procedura concorsuale, si evidenzia la necessità di precisare il contenuto dell’indicata espressione “rilevanza preferenziale”, anche al fine di evitare l’insorgere di contenzioso.
Con riferimento alle menzionate modifiche recate dalle lett. g), n. 2, ed i), n. 1), si sottolinea la necessità di prevedere la durata minima del periodo di reggenza, senza demerito, del comando di stazione territoriale e del servizio al comando stazione territoriale affinché questi incarichi assumano rilievo ai fini dei titoli di merito.
L’articolo 7, comma 1, lett. ee), n. 3), dello schema in esame modifica l’articolo 2196- quinquies del decreto legislativo n. 66 del 2010, con l’aggiunta del comma 3-quater, prevedendo che l’Arma dei Carabinieri, per esigenze organizzative logistiche che non consentono di ospitare tutti i vincitori dello stesso concorso presso i propri istituti di istruzione, può articolare i corsi di formazione in più cicli. A tutti i vincitori, ove non sia diversamente disposto, è riconosciuta la stessa decorrenza giuridica ed economica del primo ciclo “ferma restando la diversa anzianità di iscrizione nel ruolo corrispondente al ciclo frequentato”. Analoga disposizione è prevista dall’articolo 15, comma 1, lett. b), dello schema che modifica l’articolo 3 del decreto legislativo n. 95 del 2017, con l’aggiunta del comma 13-bis, per l’Amministrazione della pubblica sicurezza e dall’articolo 17, comma 1, lett. f), che modifica l’articolo 44, con l’aggiunta del comma 32-bis, di tale decreto legislativo per l’Amministrazione penitenziaria.
In materia, nel convenire sulle motivazioni di carattere organizzativo alla base dell’articolazione dei corsi in più cicli, si sottolinea che l’iscrizione nel ruolo deve avvenire sulla base di precisi criteri - che, auspicabilmente, devono essere identici per le indicate Forze di polizia - e non del mero ciclo frequentato, la partecipazione al quale, in ipotesi, potrebbe essere determinata da fattori casuali.
Le amministrazioni della Polizia di Stato, della Polizia penitenziaria e l’Arma dei Carabinieri, nella loro autonomia autorganizzativa, dovranno pertanto inserire i richiesti criteri motivatamente individuando quelli più idonei alle proprie esigenze, nel rispetto del criterio di delega che esalta il merito.
Tale rilievo non concerne la Guardia di Finanza per la quale l’articolo 8, comma 1, lett. u), dello schema, che aggiunge l’articolo 80-ter nel decreto legislativo n. 199 del 1995, stabilisce che l’anzianità relativa di iscrizione nel ruolo di tutti i frequentatori dei corsi di formazione è rideterminata sulla base degli esiti degli esami sostenuti a conclusione di ciascun ciclo.
L’articolo 7, comma 2, dello schema in esame prevede il collocamento del Comandante generale dell’Arma dei Carabinieri in sovrannumero agli organici, funzionale alla piena disponibilità delle dotazioni organiche.
Ulteriori osservazioni sugli articoli.
All’articolo 7, comma 1, lett. e), f) e g), sostituire le parole “è eliminata” con le seguenti “è soppressa”;
all’articolo 7, comma 1, lett. i), n. 2, sostituire le parole “è inserito” con le seguenti “è aggiunto”;
all’articolo 7, là dove nelle modifiche ai differenti articoli ricorrono le parole “sono sostituite dalle seguenti” le stesse vanno sostituite con le seguenti “sono sostituite con le seguenti”, al fine di assicurare l’uniformità delle espressioni utilizzate in sede di modifica degli articoli.
Si ricorda, infine, con riferimento all’articolo 7, comma 1, lett. t) ed u), che nella citazione di riferimenti interni ad uno stesso articolo va evitato l’uso dell’espressione “precedente”.
CAPO III. GUARDIA DI FINANZA.
L’intervento normativo reca modifiche alla:
legge 23 aprile 1959, n. 189, “Ordinamento del Corpo della Guardia di Finanza.”;
decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 199, “Attuazione dell’art. 3 della L. 6 marzo 1992, n. 216, in materia di nuovo inquadramento del personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia di Finanza.”;
decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 69, “Riordino del reclutamento, dello stato giuridico e dell’avanzamento degli ufficiali del Corpo della Guardia di Finanza, a norma dell’articolo 4 della L. 31 marzo 2000, n. 78.”;
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, “Codice dell’ordinamento militare.”.
Anche per questo Capo, si richiamano le considerazioni prima svolte circa l’esigenza di un riordino complessivo e di una unificazione dei distinti corpi normativi in un testo unico, quanto meno di natura compilativa.
Osservazioni sui singoli articoli.
L’articolo 8, comma 1, dello schema di decreto legislativo in esame modifica, con le lett. c), d) ed f), n. 3), gli articoli 9-ter, comma 1, 11, comma 1, lett. a), e 20, comma 1, lett. e), del decreto legislativo n. 199 del 1995 prevedendo la sostituzione delle parole “dal servizio” con le seguenti “dall’impiego. Al riguardo va chiarito che la modifica in questione non è da intendersi riferita al rapporto di impiego inteso quale “rapporto di lavoro pubblico”, ma alla concreta attività connessa all’”ufficio pubblico” svolta dagli interessati.
L’articolo 9, comma 1, lett. c), dello schema di decreto legislativo modifica l’articolo 6-ter, “Accesso mediante concorso interno al ruolo normale-comparti speciale e aeronavale degli ufficiali”, prevedendo, tra l’altro, al comma 4, che il frequentatore del corso dell’Accademia di cui al comma 2 del medesimo articolo, vincitore del concorso ai sensi dell’articolo 6, comma 3, lett. b), della stessa disposizione, il quale perda in via definitiva l’idoneità psicofisica al volo o alla navigazione, prosegua il corso di cui al comma 2, permanendo nel ruolo normale-comparto speciale sopprimendo tuttavia l’espressione “a domanda e previo parere favorevole del Comandante generale della Guardia di Finanza”.
In proposito si sottolinea l’opportunità di coordinare con tale modifica il comma 5 dell’articolo 6-ter del decreto legislativo n. 69 del 2001, non oggetto dell’intervento normativo, che disciplina i termini e gli effetti della presentazione della domanda che viene invece soppressa dall’indicata novella.
L’articolo 10 dello schema in esame modifica l’articolo 4 della legge 23 aprile 1959, n. 189, concernente la nomina del Comandante generale della Guardia di Finanza. Tale disposizione, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge n. 79 del 2010, si prevede che il Comandante generale della Guardia di Finanza sia scelto tra i generali di Corpo d’armata in servizio permanente effettivo del medesimo Corpo o dell’Esercito. Nel caso in cui il Comandante provenga dall’Esercito, l’ufficiale è collocato in soprannumero agli organici del relativo grado della Forza armata di appartenenza, mentre analoga disposizione non è prevista nel caso in cui il Comandante generale sia tratto dalle fila della Guardia di Finanza. La relazione illustrativa chiarisce che tale asimmetria ha comportato un rilevante impatto negativo in termini di funzionamento dell’istituzione, che prevede 10 posizioni organicamente rette da generale di Corpo d’armata, corrispondenti ai 10 ufficiali di grado apicale previsti dal decreto legislativo n. 69 del 2001. A seguito della possibilità di scelta del Comandante generale tra i generali di Corpo d’armata provenienti dal Corpo, la Guardia di Finanza ha dovuto impiegare una delle 10 unità di grado apicale per ricoprire l’incarico di vertice e, pertanto, non ha potuto assegnare un generale di Corpo d’armata ad uno degli incarichi previsti per tale grado, caratterizzati da elevatissima complessità.
L’articolo in esame aggiunge, pertanto, un comma all’articolo 4 della legge 189 del 1959, prevedendo il collocamento in soprannumero agli organici del Comandante generale scelto tra i generali di corpo d’armata della Guardia di Finanza.
La modifica appare dunque coerente, per le ragioni esposte, con la razionalizzazione ed il potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia.
CAPO IV. POLIZIA PENITENZIARIA.
Il Capo IV, “Modifiche alla revisione dei ruoli del personale del Corpo di polizia penitenziaria” reca modifiche al:
decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, “Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 14, comma 1, della L. 15 dicembre 1990, n. 395. ”;
decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146, “Adeguamento delle strutture e degli organici dell’Amministrazione penitenziaria e dell’Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonché istituzione dei ruoli dei direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 12 della L. 28 luglio 1999, n. 266.”;
decreto legislativo 9 settembre 2010, n. 162, “Istituzione dei ruoli tecnici del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 18 della legge 30 giugno 2009, n. 85 .”.
Anche per questo Capo si richiamano le osservazioni già svolte sull’esigenza di un riordino complessivo e di una unificazione dei distinti corpi normativi in un testo unico, quanto meno di natura competitiva.
Osservazioni sugli articoli.
All’articolo 11, comma 1, lett. e), n. 6), comma 4-ter, dopo le parole da “Corpo di polizia penitenziaria in servizio” aggiungere la parola “presso”;
all’articolo 13, comma 1, lett. a), n. 1), sopprimere la parola “dopo”.
Capo V. MODIFICHE Al DECRETO LEGISLATIVO N. 95 DEL 2017.
Osservazioni sugli articoli.
L’articolo 14 introduce modifiche all’articolo 2 di tale decreto.
Con riferimento all’articolo 14, comma 1, lett. a), che inserisce, all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 95 del 2017, dopo la lettera b) la lettera b-bis), si rileva che il secondo periodo prevede che la fonte sub-regolamentare del decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza possa derogare al decreto del Ministro dell’interno in materia di categoria dei titoli da ammettere a valutazione e punteggi da attribuire a ciascuno di essi. Al riguardo si ritiene che la materia de qua debba continuare ad essere disciplinata con decreto ministeriale, non potendo un intervento di carattere normativo essere affidato ad una fonte sub-regolamentare.
Con riferimento all’articolo 14, comma 1, lett. l), che inserisce, nell’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 95 del 2017, alla lettera ff), dopo il n. 2), la disposizione 2-bis), si suggerisce, per ragioni di carattere formale, di sostituire in tale disposizione, nel secondo periodo, le parole da “nella misura di punti due” fino a “con almeno sei anni” con le seguenti “nella misura di punti due, di punti quattro e di punti sei per coloro che sono ammessi a scrutinio, rispettivamente, con quattro anni, cinque anni o almeno sei anni di effettivo servizio nella qualifica di vice questore” e nel terzo periodo le parole da “nella misura di punti due” fino a “con almeno sette anni” con le seguenti “nella misura di punti due, punti quattro e punti sei per coloro che sono ammessi a scrutinio, rispettivamente, con cinque anni, con sei anni o almeno sette anni di effettivo servizio nella qualifica di primo dirigente”.
L’articolo 16 dello schema di decreto legislativo in esame reca modifiche all’articolo 36 del decreto legislativo n. 95 del 2017.
All’articolo 36 è aggiunto il comma 60-ter, che prevede un concorso straordinario per il ruolo esecutori della banda musicale del Corpo della Guardia di Finanza, con le relative modalità di svolgimento, riservato ai militari del medesimo Corpo che, alla data di indizione della procedura concorsuale, risultino in servizio presso il complesso bandistico musicale da almeno due anni. In proposito, la Sezione rileva la necessità di precisare la qualifica per la quale è prevista l’indizione del concorso.
Ulteriori osservazioni sugli articoli.
All’articolo 17, al comma 1, lett. f), dopo le parole “il comma 32” aggiungere la parola “è”.
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Si suggerisce, in conclusione, all’Amministrazione, sotto il profilo della tecnica redazionale dell’intero schema, di operare una complessiva verifica del testo secondo le indicazioni della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92 (“Guida alla redazione dei testi normativi”) e ciò anche per l’eliminazione di refusi.
P.Q.M.
nei termini esposti è il parere favorevole, con osservazioni, della Sezione.
GLI ESTENSORI IL PRESIDENTE
Antimo Prosperi, Aurelio Speziale Claudio Zucchelli
IL SEGRETARIO
Cesare Scimia
