Oggetto: orientamento in ordine alla possibilità di
attribuire le funzioni di Responsabile della prevenzione della
corruzione e della trasparenza (RPCT) al comandante della polizia
locale.
Delibera numero 333 del 27 febbraio 2019
Oggetto: orientamento in ordine alla possibilità di
attribuire le funzioni di Responsabile della prevenzione della
corruzione e della trasparenza (RPCT) al comandante della polizia
locale.
Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
Vista la legge 6 novembre 2012, n. 190 «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione».
Visto il decreto legislativo n. 33/2013 “Riordino della disciplina
riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità,
trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche
amministrazioni” e s.m.i.
Visto il decreto legislativo n. 39/2013 “Disposizioni in materia di
inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche
amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a
norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n.
190” e s.m.i.
Valutata le legge speciale n. 65 del 1986 «Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Locale» e i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa.
Valutata la legge 28 dicembre 2015, n. 208 «Legge di stabilità 2016».
Ritenuto che ad ANAC non spetta l’interpretazione del requisito di
esclusività della funzione di Comandante della Polizia locale ma
piuttosto la valutazione circa l’attribuzione dell’incarico di RPCT al
Comandante del corpo di Polizia locale, tenendo conto delle criticità
che il cumulo di funzioni, in capo alla predetta figura, potrebbe
creare.
Considerato che il ruolo di RPCT comporta necessariamente rapporti
costanti e diretti con l’organo di vertice e con tutte le strutture
dell’amministrazione e che tra i compiti del RPCT alcuni presentano
profili di natura gestionale.
Ritenuto che non vi sia alcuna incompatibilità prevista
dall’ordinamento tra lo svolgimento del ruolo di RPCT e quello di
Comandante del corpo di Polizia locale.
Considerato che con recente pronuncia il Consiglio di Stato (sent. n.
2147/2019) ha sancito il superamento del principio di specialità delle
funzioni di polizia municipale, introdotto dalla legge di stabilità
2016 in funzione alle esigenze di riordino delle competenze degli
uffici dirigenziali, garantendo la maggior flessibilità della figura
dirigenziale, nonché alle esigenze del contenimento della spesa per il
personale, estensibile anche ai Comuni di più ridotte dimensioni.
Visto l’Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione (PNA)
adottato con Delibera dell’Autorità n. 12 del 28 ottobre 2015; il PNA
2016 adottato con Delibera n. 831 del 3 agosto 2016; l’Aggiornamento
2017 al PNA adottato con Delibera n. 1208 del 22 novembre 2017;
l’Aggiornamento 2018 al PNA adottato con Delibera n. 1074 del 21
novembre 2018.
Vista la Delibera ANAC n. 840 del 2 ottobre 2018 recante «Richieste
di parere all’ANAC sulla corretta interpretazione dei compiti del
Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza
(RPCT)» e la Delibera ANAC n. 841 del 2 ottobre 2018 recante «Attribuzione
dell'incarico di Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e
della Trasparenza al Direttore del Dipartimento Legale dell’Autorità di
Sistema Portuale del Mar Adriatico Meridionale (AdSP), Dirigente,
Avvocato iscritto all’albo speciale di cui all’art. 23 della Legge 31
dicembre 2012, n. 247».
Valutata l’istruttoria predisposta dall’Ufficio PNAe Regolazione Anticorruzione e Trasparenza.
Considerato in fatto
La questione trae origine da un procedimento di vigilanza avviato
dall’Autorità in data 9 luglio 2018 (Fascicolo n. 3674/2018) circa la
sussistenza del requisito della condotta integerrima in capo al
Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza
(RPCT) anche comandante della Polizia locale di un Comune.
A conclusione dell’istruttoria, il Consiglio dell’Autorità,
nell’adunanza del 30 ottobre 2018 ha ritenuto, per la fattispecie
segnalata, di archiviare il procedimento di vigilanza, non rilevando
ulteriori profili di intervento. Nel corso della medesima adunanza, il
Consiglio ha ritenuto, invece, necessario un approfondimento di
carattere generale sull’opportunità di attribuire l’incarico di RPCT al
Comandante dirigente del corpo di Polizia locale. Su tale questione
l’Autorità non ha ancora avuto modo di pronunciarsi.
Ritenuto in diritto
Per procedere all’esame della questione occorre, da una parte, tenere
in considerazione i criteri di scelta del RPCT previsti nella Legge 6
novembre 2012, n. 190 e le indicazioni fornite dall’Autorità nei PNA e
nei relativi aggiornamenti, nonché in apposite Delibere. Dall’altra,
valutare il quadro normativo e giurisprudenziale relativo ai dirigenti
del Corpo di polizia locale ai sensi della normativa vigente, tra cui
la legge 7 marzo 1986, n. 65 «Legge-quadro sull'ordinamento della polizia locale».
Per quanto riguarda i criteri di scelta del RPCT, la legge 6 novembre 2012, n. 190, all’art. 1 co. 7 stabilisce che «l'organo
di indirizzo individua, di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio,
il Responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza, disponendo le eventuali modifiche organizzative necessarie
per assicurare funzioni e poteri idonei per lo svolgimento
dell'incarico con piena autonomia ed effettività. Negli enti locali, il
Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è
individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salva
diversa e motivata determinazione».
L’Autorità ha, finora, indicato, nei PNA, nei relativi aggiornamenti e da ultimo, nella Delibera n. 840/2018 recante «Richieste
di parere all’ANAC sulla corretta interpretazione dei compiti del
Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza
(RPCT)», che l’attribuzione delle funzioni di RPCT è preferibile
ricada su dirigenti o funzionari che si trovino in una posizione di
stabilità nell’amministrazione al fine di garantire un’adeguata
conoscenza del funzionamento della stessa; che non provengano
direttamente da uffici di diretta collaborazione con l’organo di
indirizzo per la particolarità del vincolo fiduciario che li lega
all’Autorità di indirizzo politico; che non si trovino in una posizione
che presenti profili di conflitto di interessi. Dovrebbero, quindi,
compatibilmente con la struttura organizzativa dell’ente, essere
esclusi dalla designazione i dirigenti incaricati di quei settori che
sono considerati più esposti al rischio della corruzione, come, ad
esempio, l’Ufficio gestione del patrimonio, l’Ufficio contratti, e in
generale gli uffici che svolgono attività di gestione e di
amministrazione attiva (PNA 2016 (§ 5.2). La scelta che spetta
all’organo di indirizzo è comunque espressione dell’autonomia
organizzativa di ogni ente.
Al riguardo occorre anche richiamare la recente Delibera ANAC n. 841 del 2 ottobre 2018 «Sull’attribuzione
dell'incarico di RPCT al Direttore del Dipartimento Legale
dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Adriatico Meridionale (AdSP),
Dirigente, Avvocato iscritto all’albo speciale di cui all’art. 23
della Legge 31 dicembre 2012, n. 247». In tale precedente,
l’Autorità ha esaminato i compiti e le funzioni del RPCT e ha ritenuto
che il ruolo di RPCT comporta numerose attribuzioni alcune delle quali
possono presentare profili di natura gestionale e sanzionatoria
(Delibera 841/2018).
Quanto alla normativa sul corpo della polizia locale, occorre, in primo luogo, considerare la legge speciale n. 65 del 1986 «Legge quadro sull'ordinamento della Polizia locale» ove si delinea l’organizzazione del servizio nonché compiti e funzioni degli appartenenti allo stesso.
Ai sensi della richiamata legge i comuni svolgono le funzioni di
polizia locale. A tal fine, possono organizzare un servizio di polizia
locale che gestiscono nelle forme associative previste dalla legge
dello Stato (art.1).
Il personale che svolge servizio di polizia locale (e, quindi, ivi
incluso il Comandante della polizia locale) può esercitare funzioni di
polizia locale, di polizia giudiziaria, di polizia stradale, funzioni
ausiliarie di pubblica sicurezza (art. 5).
Nel rispetto della disciplina statale, la legge regionale provvede a
dettare le norme per l’istituzione del servizio di polizia locale
tenendo conto della classe alla quale sono assegnati i Comuni (art. 6).
I Comuni possono definire, con proprio regolamento, l'ordinamento e
l'organizzazione del servizio di polizia locale. Solo laddove il
servizio di polizia locale sia svolto da almeno sette addetti, si può
istituire il Corpo di polizia locale, disciplinando lo stato giuridico
del personale con apposito regolamento, in conformità ai principi
contenuti nella legge 29 marzo 1983, n. 93 (art. 7, commi 1, 2 e 3).
Nelle ipotesi in cui non si raggiunga il numero minimo di personale
indicato dalla legge, il servizio di polizia locale non può essere
eretto in “Corpo” ma piuttosto deve essere organizzato in “servizio”
(art. 1).
La legge precisa poi che l'ordinamento del Corpo si articola di regola
in: responsabile del Corpo (comandante), addetti al coordinamento e al
controllo, operatori (vigili) (art. 7, co.3).
Quanto ai rapporti tra Sindaco e comandante del Corpo di polizia
locale, l’art. 9 stabilisce che quest’ultimo è responsabile verso il
Sindaco dell'addestramento, della disciplina e dell'impiego
tecnico-operativo degli appartenenti al Corpo. Il Sindaco, a sua volta,
è l'organo titolare delle funzioni di polizia locale che competono al
Comune (artt. 1 e 2).
L’Autorità si è già espressa sulla figura del comandante della polizia
locale, con particolare riferimento a situazioni di conflitto di
interessi, affermando che «sussiste un’ipotesi di conflitto di interesse, anche potenziale, nel caso in cui al Comandante/Responsabile della Polizia locale,indipendentemente dalla configurazione organizzativa della medesima, sia affidata laresponsabilità di uffici con competenze gestionali, in relazione alle quali compie anche attivitàdi vigilanza e controllo»
(orientamento n. 57 del 3 luglio 2014, come modificato
dall’orientamento n. 19 del 10 giugno 2015). Il fine era quello di
fornire indicazioni volte ad evitare che il cumulo di incarichi potesse
compromettere il regolare svolgimento dei procedimenti amministrativi
in relazione alle previsioni di cui alla l. 190/2012.
Nel contesto sopra delineato si è inserita la l. 28 dicembre 2015, n. 208 «legge di stabilità 2016» il cui art. 1, comma 221 stabilisce che «Le
regioni e gli enti locali provvedono alla ricognizione delle proprie
dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti,
nonché al riordino delle competenze degli uffici dirigenziali,
eliminando eventuali duplicazioni. Allo scopo di garantire la maggior
flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento
degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere
attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti
dell'avvocatura civica e della polizia locale. Per la medesima
finalità, non trovano applicazione le disposizioni adottate ai sensi
dell'articolo 1, comma 5, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ove la
dimensione dell'ente risulti incompatibile con la rotazione
dell'incarico dirigenziale».
La richiamata norma ha reso possibile il conferimento di incarichi
dirigenziali senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti
dell’avvocatura civica e della polizia municipale.
La giurisprudenza amministrativa ha fissato alcuni principi che
riguardano il ruolo del Corpo di Polizia locale nonché quello del
Comandante e della sua autonomia.
In merito alla posizione del Corpo rispetto alle altre strutture
amministrative comunali, il Consiglio di Stato ha rilevato che solo una
volta eretto in Corpo, ovvero nei comuni nei quali il servizio di
polizia municipale sia espletato da almeno sette addetti (art. 7, l. n.
65/1986), esso rappresenta un'entità organizzativa unitaria ed autonoma
rispetto alle altre strutture organizzative del Comune, la quale non
può essere considerata una struttura intermedia (come Sezione) inserita
in una struttura burocratica più ampia (in un Settore amministrativo)
né può essere posta alle dipendenze del dirigente amministrativo che
dirige tale più ampia struttura (Cons. St., Sez. V, 27agosto 2012, n.
4605; Cons. St., sez. V, 14 maggio 2013, n.2607).
Il Corpo di polizia è costituito dall'aggregazione di tutti i
dipendenti comunali che esplicano, a vari livelli, i servizi di polizia
locale e al cui vertice è posto un comandante, anche egli vigile
urbano, che ha la responsabilità del Corpo e ne risponde direttamente
al Sindaco. Tale posizione non è affidabile ad un dirigente
amministrativo che non abbia lo status di un appartenente al Corpo di polizia locale (Cons. St., sez. V, 14 maggio 2013, n.2607).
Nel caso in cui il servizio di Polizia locale non sia eretto in Corpo -
ove non si raggiunga il numero minimo di personale indicato dalla
legge - il servizio di polizia locale deve essere organizzato in
“servizio” e viene incardinato in una struttura più ampia al cui
vertice è posto altro dirigente. (Cons. St., sez. V, 14 maggio 2013,
n.2607).
Il giudice amministrativo ha evidenziato (questo però ai sensi della legge regionale) «… l’incompatibilità delle funzioni di comandante con altri incarichi, per evitare eventuali conflitti di interesse… » e per « … l’evidente pericolo che il ruolo di controllore e controllato finiscano per sommarsi in un’unica figura… » (Cons. St., sez. V, 14 maggio 2013, n. 2607).
Sulla questione, come anticipato, vi è stato poi l’intervento del
legislatore (co. 221, l. n. 208 del 2015 «legge di stabilità 2016») che
ha sancito il «superamento del principio di specialità delle funzioni di polizia municipale» per cui non vi sarebbero ostacoli all’attribuzione di ulteriori incarichi dirigenziali al Comandante della Polizia locale.
Recentemente, in considerazione delle novità introdotte dalla legge di
stabilità 2016 il Consiglio di Stato (Cons. St., sez. V, 24 febbraio
2019, n. 2147) ha evidenziato che il conferimento di ulteriori
incarichi può essere attribuito anche ai dirigenti della polizia
municipale nonché ai responsabili degli uffici o dei servizi nei comuni
di più ridotte dimensioni che di figure dirigenziali siano privi.
Anche nei confronti di questi ultimi si pongono infatti le esigenze di
riordino delle competenze introdotte dal comma 221 della legge 208 del
2015 («legge di stabilità 2016»).
In applicazione dei delineati principi, il Consiglio di Stato ha
ritenuto legittima la modifica apportata da un Comune al regolamento
sull’organizzazione degli uffici e dei servizi, consistita
nell’accorpamento di funzioni presso il settore polizia locale e
nell’attribuzione al funzionario responsabile del medesimo settore di
una serie di compiti ulteriori. Nello specifico, ci si riferisce in
particolare: «ai procedimenti in materia di segnaletica stradale, ivi compresi quelli attinenti allo svolgimento delle procedure per l’acquisto ed eventuale posa in opera della segnaletica stradale verticale e orizzontale»; a quelli «di rilascio dei contrassegni per auto per soggetti disabili, passi carrabili, tesserini per l’esercizio della caccia e per la raccolta dei funghi»; ed ancora ai procedimenti «di gestione dei servizi cimiteriali, inclusa la procedura di individuazione del gestore del servizio; concessione loculi comunali»; quindi alla «notifica degli atti giudiziari e non giudiziari»; ed ancora ai «procedimenti di autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico» e alla materia del «commercio e pubblici esercizi», che l’originario ricorrente aveva ritenuto non di competenza del settore al quale era preposto.
Il Consiglio di Stato ha evidenziato che le materie relative alle nuove
attribuzioni contestate non possono ritenersi estranee alle funzioni
di polizia municipale. Ciò in quanto «ai sensi della legge speciale
sull’ordinamento della Polizia locale (co. 2, art. 5, l. n. 65/1986) il
personale del corpo esercita anche funzioni di polizia giudiziaria;
servizio di polizia stradale e funzioni ausiliarie di pubblica
sicurezza (art. 5), nel cui ambito si collocano anche le attività di
prevenzione e vigilanza sull’osservanza di norma e di regolamento nei
settori di competenza comunale; di accertamento e di contestazione
delle eventuali infrazioni; di adozione di provvedimenti sanzionatori». Inoltre, «(…) nel
loro complesso – precisa il giudice - tali funzioni si riferiscono ad
ambiti materiali nei quali possono essere ricondotte anche le funzioni
di amministrazione attiva oggetto della modifica regolamentare
contestata dall’originario ricorrente, che nel perseguimento delle
finalità di razionalizzazione delle strutture organizzative espresse
dalla legge di stabilità per il 2016 il Comune di (….) ha attratto al
settore polizia municipale»
Il giudice pertanto ha stabilito che l’attribuzione al settore della
polizia locale di compiti ulteriori rispetto a quelli in origine
svolti, anche se di carattere gestionale e di amministrazione attiva -
correlate alle tipiche funzioni di polizia amministrativa e giudiziaria
e di pubblica sicurezza previste dalla legge quadro n. 65 del 1986 -
sono coerenti con il disegno di razionalizzazione e di accorpamento
delle strutture perseguito dalla legge di stabilità per il 2016.
Tanto premesso, fermo restando che la valutazione sul requisito di
esclusività della funzione di dirigente Comandante del corpo di Polizia
locale non spetta all’ANAC, l’Autorità, invece, ritiene di potersi
esprimere, in via generale, sull’attribuzione a tale soggetto anche
dell’incarico e delle funzioni di RPCT.
A proposito, giova, innanzitutto, rilevare che nell’ordinamento non
sussiste alcuna incompatibilità tra lo svolgimento del ruolo di RPCT e
quello di Comandante del corpo di Polizia locale.
La questione, dunque, può essere affrontata in termini di opportunità o
meno dello svolgimento contemporaneo delle due funzioni, tenuto conto
che anche il RPCT svolge funzioni gestionali.
Si fa riferimento ad un precedente dell’Autorità rilevante nel caso di
specie (Delibera n. 841/2018, richiamata in premessa) ove, con riguardo
alle funzioni del RPCT è stato osservato che, sebbene quest’ultimo non
svolga prettamente funzioni di amministrazione attiva, nel modo
tradizionalmente inteso (adozione di atti e di provvedimenti
amministrativi connessi al raggiungimento dei fini istituzionali della
p.a.), esso svolge, tuttavia, importanti compiti quali la
predisposizione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione
(PTPC) e la verifica dell’attuazione delle misure di prevenzione ivi
contenute. Tali attività lo inducono a rapportarsi costantemente con le
varie strutture dell’amministrazione, con l’organo di indirizzo
politico e con tutti i dirigenti dell’ente. Inoltre, al RPCT spetta
anche l’importante compito di vigilare sul rispetto delle disposizioni
in materia di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, ai
sensi dall’art. 15 del d.lgs. n. 39/2013, con capacità proprie di
intervento, anche sanzionatorio.
Ciò detto, occorre considerare che la giurisprudenza - che ha sempre
imposto prudenza circa l’affidamento di incarichi gestionali al
Comandante della polizia locale per via delle situazioni di conflitto,
anche potenziale, di interessi che potrebbe crearsi - dopo l’intervento
della legge di stabilità 2016, ha ritenuto legittimi negli enti locali
assetti organizzativi in cui si affidano ai comandanti della Polizia
locale compiti ulteriori - sebbene correlati alle tipiche funzioni
previste dalla legge quadro n. 65 del 1986 - di carattere gestionale e
di amministrazione attiva (C.d.S. n. 2147/2019).
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, ad avviso dell’Autorità,
in coerenza l’obiettivo perseguito dalla legge di stabilità per il 2016,
nonché in coerenza con la recente pronuncia del giudice amministrativo
(C.d.S. sent. n. 2147 2019) può essere attribuito al Comandante della
Polizia anche l’incarico di RPCT, con le necessarie cautele.
Particolare attenzione deve essere posta circa l’attribuzione
dell’incarico di RPCT nel caso in cui al Comandante della Polizia sia
già assegnata la titolarità di altri uffici con funzioni di gestione e
amministrazione attiva ai sensi del comma 221 della legge 208 del 2015
(«Legge di stabilità 2016»). La scelta rimane nell’autonomia
di ogni singolo ente che avrà cura di svolgere un’attenta valutazione e
di motivare adeguatamente al fine di evitare la presenza di
situazioni, anche potenziali, di conflitto d’interessi tra le diverse
attività svolte.
Alla luce di quanto sopra premesso:
Nulla osta a che al Comandante della Polizia locale sia attribuito anche l’incarico di RPCT.
L’Amministrazione presterà, tuttavia, le dovute cautele nell’effettuare
tale nomina, specie nel caso in cui a tale soggetto sia già assegnata
la titolarità di altri uffici con funzioni di gestione e
amministrazione attiva ai sensi del comma 221 della legge 208 del 2015
(«Legge di stabilità 2016»). In tal caso, l’organo di indirizzo
dell’amministrazione cui è attribuito il compito di nominare il RPCT
avrà l’onere di valutare, di volta in volta, se l’eventuale commistione
e cumulo tra le funzioni di vigilanza e di controllo tipiche della
polizia locale e le funzioni amministrative e gestionali proprie di
altri incarichi dirigenziali in capo alla figura dirigenziale del
Comandante Capo della polizia locale, possano essere confliggenti con
le funzioni tipiche del RPCT. Su tali ipotesi sarà cura dell’organo cui
spetta la nomina, evitare che si configurino situazioni, anche
potenziali, di conflitto d’interessi, tra le diverse attività svolte.
Ogni soluzione adottata dall’organo di indirizzo sulla scelta del RPCT va, comunque, opportunamente motivata.
Il presente provvedimento è pubblicato sul sito istituzionale dell’Autorità.
Raffaele Cantone
Depositato presso la Segreteria del Consiglio il 19 giugno 2019
Il Segretario Maria Esposito
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