Deposito 13/01/2017 (dalla 8 alla 12)
S. 8/2017 del 06/12/2016
Udienza Pubblica del 06/12/2016, Presidente: GROSSI, Redattore: ZANON
Norme impugnate: Art. 31, c. 4°, della legge della Regione Basilicata 14/09/2015, n. 37.
Oggetto: Ambiente -
Riforma Agenzia Regionale per l'Ambiente della Basilicata [A.R.P.A.B.] -
Disposizioni sul personale addetto alle attività di ispezione e
vigilanza - Previsione che il personale dell'A.R.P.A.B., incaricato
dell'espletamento delle funzioni di vigilanza e controllo, riveste,
nell'esercizio delle funzioni di vigilanza, anche la qualifica di
ufficiale o agente di polizia giudiziaria.
.................................
| Giudizio |
| Presidente GROSSI - Redattore ZANON |
| Udienza Pubblica del 06/12/2016 Decisione del 06/12/2016 |
| Deposito del 13/01/2017 Pubblicazione in G. U. |
| Norme impugnate: Art. 31, c. 4°, della legge della Regione Basilicata 14/09/2015, n. 37. |
| Massime: |
| Atti decisi: ric. 100/2015 |
SENTENZA N. 8
ANNO 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA,
Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 31,
comma 4, della legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37,
recante «Riforma Agenzia Regionale per l’Ambiente di Basilicata
(A.R.P.A.B.)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 12-17 novembre 2015, depositato in cancelleria il
17 novembre 2015 e iscritto al n. 100 del registro ricorsi 2015.
Udito nell’udienza pubblica del 6 dicembre 2016 il Giudice relatore Nicolò Zanon;
udito l’avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 12-17 novembre 2015,
depositato il 17 novembre 2015 e iscritto al n. 100 del registro ricorsi
2015, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale in via principale dell’art. 31, comma 4,
della legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37, recante
«Riforma Agenzia Regionale per l’Ambiente di Basilicata (A.R.P.A.B.)»,
per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
1.1.– Ricorda, anzitutto, il ricorrente che la legge
reg. Basilicata n. 37 del 2015 disciplina l’Agenzia regionale per la
protezione ambientale della Basilicata (d’ora in avanti: ARPAB), ente
che era già stato istituito dalla legge della Regione Basilicata 19
maggio 1997, n. 27 (Istituzione dell’Agenzia regionale per l’ambiente
della Basilicata. A.R.P.A.B.); che tra le attività istituzionali
obbligatorie svolte dall’Agenzia vi sono quelle di prevenzione, di
monitoraggio e di controllo ambientale (elencate all’art. 6 della legge
reg. Basilicata n. 37 del 2015); e che il personale addetto a tali
attività è individuato, con proprio atto, dal direttore generale
dell’ARPAB (art. 31, comma 1, legge reg. Basilicata n. 37 del 2015).
In tale quadro normativo, il Presidente del Consiglio
dei ministri lamenta l’illegittimità costituzionale del comma 4
dell’art. 31 della legge reg. Basilicata n. 37 del 2015, il quale, dopo
aver stabilito che «[a]l personale dell’A.R.P.A.B., incaricato
dell’espletamento delle funzioni di vigilanza e controllo si applicano
le disposizioni sul personale ispettivo di cui all’articolo 2-bis del
D.L. 4 dicembre 1993, n. 496 convertito con modificazioni nella legge 21
gennaio 1994, n. 61», prevede che «[n]ell’esercizio delle funzioni di
vigilanza tale personale riveste anche la qualifica di ufficiale o
agente di polizia giudiziaria». Secondo il ricorrente tale disposizione,
nella parte in cui attribuisce al personale dell’ARPAB, nello
svolgimento delle funzioni di vigilanza, «la qualifica di ufficiale o
agente di polizia giudiziaria», sconfinerebbe in ambiti riservati alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., il quale affida alla legge statale la
materia «giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e
penale».
Sono richiamate la sentenza della Corte costituzionale
n. 313 del 2003, nella quale sarebbe stato affermato che l’attribuzione
di funzioni di polizia giudiziaria spetta alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di giurisdizione penale, e le
successive sentenze n. 167 del 2010 e n. 35 del 2011, con cui sono state
dichiarate costituzionalmente illegittime norme regionali che
attribuivano agli addetti della polizia locale la qualifica di agenti e
ufficiali di polizia giudiziaria. La Corte costituzionale avrebbe,
dunque, in più occasioni affermato che il codice di procedura penale,
agli artt. 55 e 57, concepisce la polizia giudiziaria quale «soggetto
ausiliario di uno dei soggetti del rapporto triadico in cui si esprime
la funzione giurisdizionale (il pubblico ministero)» proprio
nell’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di
giurisdizione penale disposta dalla lettera l) del secondo comma
dell’art. 117 Cost., con l’inevitabile conseguenza di sottrarre al
legislatore regionale qualsiasi possibilità di attribuire la qualifica
di ufficiale o agente di polizia giudiziaria.
Osserva, quindi, il ricorrente che la possibilità da
ultimo ricordata non potrebbe trovare fondamento nella potestà
legislativa residuale riconosciuta alle Regioni a statuto ordinario in
ordine alla polizia amministrativa locale, né la disposizione impugnata
potrebbe «trovare emenda» nel richiamo, contenuto nell’art. 31, comma 4,
della legge reg. Basilicata n. 37 del 2015, all’art. 2-bis del
decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496 (Disposizioni urgenti sulla
riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione della Agenzia
nazionale per la protezione dell’ambiente), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 21 gennaio 1994, n. 61,
il quale detta disposizioni sul personale ispettivo dell’Agenzia
nazionale per la protezione dell’ambiente.
L’Avvocatura generale dello Stato conclude ricordando
quanto affermato dalla Corte costituzionale nella già menzionata
sentenza n. 35 del 2011, ossia che il problema in discussione non è
stabilire se la legge regionale impugnata sia o non sia conforme a
quella statale, ma, ancora prima, se essa sia competente a disporre il
riconoscimento delle qualifiche di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria.
2.– La Regione Basilicata non si è costituita in giudizio.
3.– Con memoria depositata in prossimità dell’udienza
pubblica, l’Avvocatura generale dello Stato dà atto dell’avvenuta
abrogazione dell’art. 31, comma 4, della legge reg. Basilicata n. 37 del
2015 da parte dell’art. 10 della legge della Regione Basilicata 4 marzo
2016, n. 5 (Collegato alla Legge di stabilità regionale 2016).
Essa ritiene, tuttavia, che non sussistano le condizioni
per una pronuncia di cessazione della materia del contendere. Mentre la
novella sarebbe certamente satisfattiva delle ragioni del ricorrente,
non vi sarebbe invece prova della mancata applicazione della norma
abrogata. L’Avvocatura generale dello Stato, sul punto, osserva che,
nonostante la disposizione censurata sia rimasta in vigore per un lasso
temporale «non eccessivo in termini assoluti», essa è di immediata
applicazione e – anche in difetto di contrarie allegazioni da parte
della Regione Basilicata, non costituitasi in giudizio – è presumibile
che abbia prodotto effetti.
Non potrebbe, dunque, escludersi – secondo l’Avvocatura
generale dello Stato – che al personale dell’ARPAB, nell’esercizio delle
funzioni di vigilanza, sia stata attribuita la qualifica di agente o
ufficiale di polizia giudiziaria già all’indomani dell’entrata in vigore
della disposizione impugnata, e che, dunque, sulla base di essa siano
stati adottati atti incidenti sulla libertà o sui beni dei cittadini, i
quali, in difetto di una pronuncia di illegittimità costituzionale, non
sarebbero travolti dalla sopravvenuta abrogazione, che non ha efficacia
retroattiva.
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, comma 4, della
legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37, recante
«Riforma Agenzia Regionale per l’Ambiente di Basilicata (A.R.P.A.B.)»,
nella parte in cui prevede che il personale dell’ARPAB, nell’esercizio
delle funzioni di vigilanza, riveste anche la qualifica di ufficiale o
agente di polizia giudiziaria, per violazione dell’art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione.
Secondo il ricorrente la disposizione costituzionale da
ultimo citata, affidando alla legge statale la materia «giurisdizione e
norme processuali; ordinamento civile e penale», sottrarrebbe al
legislatore regionale qualsiasi possibilità di attribuire ai funzionari
dell’Agenzia regionale la qualifica di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria.
2.– Successivamente alla proposizione del ricorso, la
Regione Basilicata ha approvato la legge regionale 4 marzo 2016, n. 5
(Collegato alla Legge di stabilità regionale 2016), nella quale è
disposta, all’art. 10, comma 2, l’abrogazione della disposizione
impugnata (art. 31, comma 4, ultimo periodo, della legge reg. Basilicata
n. 37 del 2015).
Come rilevato dall’Avvocatura generale dello Stato, non
sussistono, tuttavia, le condizioni per la dichiarazione di cessazione
della materia del contendere.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, è a
tal fine necessario il concorso di due requisiti: lo ius superveniens
deve avere carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e
le disposizioni censurate non devono avere avuto medio tempore
applicazione (ex multis, sentenze n. 257, n. 253, n. 242, n. 199, n.
185, n. 155, n. 147, n. 101 e n. 39 del 2016).
Nel caso ora in esame, l’abrogazione dell’intera disposizione impugnata risulta satisfattiva delle ragioni del ricorrente.
Non sussistono, invece, elementi che dimostrino la sua
mancata applicazione medio tempore o che ragionevolmente possano indurre
ad escluderla. Essa è rimasta in vigore per un lasso di tempo
relativamente contenuto (dal 1° ottobre 2015 al 5 marzo 2016), ma,
indipendentemente da ciò, rileva, in primo luogo, la sua natura
auto-applicativa (ex multis, sentenze n. 149 e n. 16 del 2015) e, in
secondo luogo, la circostanza che la disposizione impugnata si pone in
parziale continuità normativa con quanto previsto dalla precedente legge
reg. Basilicata 19 maggio 1997, n. 27 (Istituzione dell’Agenzia
regionale per l’ambiente della Basilicata. A.R.P.A.B.), la quale –
all’art. 3, comma 2, ultimo periodo – prevedeva che «[i]l Direttore
dell’A.R.P.A.B. con proprio atto individua il personale che ai fini
dell’espletamento delle attività di istituto deve disporre della
qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria». Pur se le due
disposizioni recano formulazioni non coincidenti, esse mirano allo
stesso obbiettivo, cioè attribuire al personale dell’ARPAB la qualifica
di ufficiale o agente di polizia giudiziaria. E anche tale parziale
continuità normativa induce a non escludere che la disposizione ora
impugnata abbia trovato applicazione nel territorio regionale.
3.– Nel merito, la questione è fondata.
Accanto a quella effettivamente impugnata, altre leggi
regionali hanno affrontato il problema qui in discussione, con
formulazioni diverse ma convergenti nel disporre che al personale delle
agenzie sia possibile attribuire la qualifica di ufficiale o agente di
polizia giudiziaria (con attribuzione diretta ex lege, ovvero affidando
ad una autorità amministrativa la concreta individuazione dei funzionari
muniti della qualifica). Tale scelta si spiega con l’obiettivo di
rendere maggiormente efficace l’attività ispettiva in materia
ambientale, in un contesto normativo statale che, anteriormente alla
riforma recata dall’art. 14, comma 7, della legge 28 giugno 2016, n. 132
(Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione
dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e
la ricerca ambientale), si prestava ad opposte interpretazioni in ordine
all’esistenza di una fonte (appunto, statale) idonea ad attribuire al
personale ispettivo delle agenzie la qualifica in questione (si vedano,
da un lato, Consiglio di Stato - sezione seconda consultiva, adunanza di
sezione del 23 maggio 2012; dall’altro, Corte di cassazione, sezione
terza penale, 3-28 novembre 2016, n. 50352, che offrono contrastanti
soluzioni sulla possibilità di fondare l’attribuzione in parola
sull’art. 21 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, recante «Istituzione
del servizio sanitario nazionale», sugli artt. 03, 2-bis, e 5 del
decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, recante «Disposizioni urgenti
sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione della
Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente», convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61, e, infine, sul
decreto del Ministro della sanità 17 gennaio 1997, n. 58, recante
«Regolamento concernente la individuazione della figura e relativo
profilo professionale del tecnico della prevenzione nell’ambiente e nei
luoghi di lavoro»). Attualmente, il delicato problema è stato risolto
dal ricordato art. 14, comma 7, della legge statale n. 132 del 2016, che
autorizza i legali rappresentanti delle agenzie regionali per la
protezione ambientale a individuare e nominare, tra il personale
ispettivo, i dipendenti che, nell’esercizio delle loro funzioni, operano
con la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria.
Anche a prescindere dall’opportuna soluzione ora
introdotta dal legislatore competente, la disposizione impugnata è in
contrasto con la costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 35
del 2011, n. 167 del 2010 e n. 313 del 2003), elaborata in relazione a
disposizioni di leggi regionali che attribuivano la qualifica in
discussione al personale della polizia locale o del corpo forestale
regionale. Essa ha sempre affermato che ufficiali o agenti di polizia
giudiziaria possono essere solo i soggetti indicati all’art. 57, commi 1
e 2, del codice di procedura penale, nonché quelli ai quali le leggi e i
regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall’art. 55 del
medesimo codice, aggiungendo che le fonti da ultimo richiamate non
possono che essere statali. Ciò perché le funzioni in esame ineriscono
all’ordinamento processuale penale, che configura la polizia giudiziaria
«come soggetto ausiliario di uno dei soggetti del rapporto triadico in
cui si esprime la funzione giurisdizionale (il pubblico ministero)»
(così, in particolare, la sentenza n. 35 del 2011).
Gli stessi principi vanno affermati in relazione
all’attribuzione della qualifica in questione, operata da legge
regionale, al personale ispettivo dell’Agenzia regionale per la
protezione ambientale della Regione Basilicata. Ne consegue
l’illegittimità costituzionale, per violazione dell’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. della disposizione impugnata, in quanto
invasiva della competenza esclusiva statale in materia di giurisdizione
penale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 31,
comma 4, della legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37,
recante «Riforma Agenzia Regionale per l’Ambiente di Basilicata
(A.R.P.A.B.)», nella parte in cui prevede che «[n]ell’esercizio delle
funzioni di vigilanza tale personale riveste anche la qualifica di
ufficiale o agente di polizia giudiziaria».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
