La Prefettura non può annullare in autotutela i verbali già pagati o per i quali non è stato proposto ricorso

N. 00860/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00166/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 166 del 2009, proposto da:
Comune di Canzano in Persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall'avv. Lucia Rita Ricchetti, con domicilio eletto presso Claudio Avv. Verini in L'Aquila, via G.Carducci,30; Renzo Cipollini;

contro

Prefetto di Teramo, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura, domiciliata in L'Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico; Ministero Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata in L'Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico;

nei confronti di

(per i nominativi dei singoli controinteressati si fa rinvio all’epigrafe del ricorso);

per l'annullamento

DEL PROVVEDIMENTO DEL PREFETTO DI ANNULLARE IN AUTOTUTELA TUTTI I VERBALI ELEVATI, CON APPARECCHIATURA ELETTRONICA, ANCHE QUELLI PER I QUALI NON E' STATO PROPOSTO RICORSO O PAGATA L'OBLAZIONE.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Prefetto di Teramo e del Ministero Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2014 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Durante il periodo compreso fra agosto 2008 e febbraio 2009, il comune di Canzano elevava numerose contravvenzioni (con un introito a titolo di oblazione spontanee, pari a circa 180.000 euro), per violazione delle norme sui limiti di velocità accertate tramite apparecchio fisso di rilevazione, in località Piano di Corte (Km 18+650 della SS 150). Il Prefetto di Teramo –adìto in sede di ricorso amministrativo da numerosi automobilisti contravvenzionati- ha sistematicamente accolto i vari gravami interposti, ritenendo illegittime le sanzioni, in quanto irrogate in violazione della prescrizione ex art. 201 comma 1 lett. f) del codice della strada, che nel centro abitato (e tale sarebbe quello del Km 18+650 SS 150) non consentirebbe l’elevazione della contravvenzione, senza contestazione immediata della violazione.

Con il presente ricorso cumulativo, il Comune -dopo aver precisato la sua legittimazione ed il suo interesse in giudizio- ha impugnato in primis tutte le decisioni prefettizie di accoglimento di cui sopra, ritenendo le relative motivazioni illegittime e stereotipate (trattandosi di strada qualificata come pericolosa dalla stessa prefettura, e comunque in presenza di connotati che escluderebbero la natura urbana della località in questione, ai sensi dell’art. 3 comma 8 del codice della strada).

Sono state altresì gravate le comunicazioni del Prefetto (anch’esse indicate in epigrafe), con le quali si è prima delineata la possibilità di annullare in autotutela le contravvenzioni ormai inoppugnabili (chiedendo conseguentemente agli organi della polizia municipale di trasmettere tutti i verbali per i quali non è stato proposto ricorso o non è stata pagata l’oblazione), e poi si è intimata al Sindaco la consegna in questione, paventando in caso contrario i poteri prefettizi ex art. 54 del d.leg.vo 267/2000 (nota del 4 maggio 2009). A proposito di tali reiterate richieste (di cui se ne evidenzia il carico sproporzionato e gravatorio sulla stessa attività degli uffici), se ne contesta il fondamento, che sarebbe del tutto estraneo ed eversivo rispetto al ruolo di controllo sulla sicurezza stradale attribuito dal codice della strada al Prefetto.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di L’Aquila, che ha in primis eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa, sostenendone comunque l’infondatezza nel merito.

Alla pubblica udienza del 27.10.14 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Vanno in primis respinte le eccezioni in rito formulate dalla PA resistente.

Ha in proposito sostenuto l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di L’Aquila che “l’articolo 205 cds e la disciplina stabilita dal complesso delle norme sopra richiamate, prevedono esclusivamente la proponibilità dell’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione, oppure nei confronti del processo verbale di accertamento e contestazione dell’infrazione (… ciò che…) porta inevitabilmente ad affermare che il rimedio non è proponibile contro atti non espressamente previsti e, in particolare, non è nella specie proponibile dal Comune contro l’ordinanza di archiviazione adottata dal Prefetto ex art. 204, che del resto ontologicamente sfugge ad ogni controllo da parte del Comune (trovando la propria ratio in interessi non certo di pertinenza comunale)”.

Ritiene il collegio che non possa in primo luogo condividersi l’assunto circa l’asserita estraneità di qualificati interessi oppositivi dell’ente civico nei riguardi della decisione prefettizia di archiviazione di processi verbali elevati dallo stesso ente, visto che appaiono concrete ed evidenti, non solo le conseguenze di rilevanza economica che detta decisione postula (l’introito derivante da sanzioni amministrative rappresenta una seria provvista, destinata a far fronte alle esigenze della collettività di riferimento), ma anche –più in generale- le possibili, negative, interazioni con i criteri gestionali del settore amministrativo coinvolto dalla diversità di vedute con l’organo statale, titolare del potere contenzioso, e ciò anche in vista di similari episodi che dovessero in futuro ripetersi.

Una volta preso atto dei qualificati interessi ad opporsi, poi, non può fondatamente sostenersi l’assenza, nell’ordinamento, di rimedi giudiziari in capo al Comune, avverso tali, lesive, decisioni prefettizie di accoglimento, diversamente dovendosi ammettere una (inconfigurabile) limitazione di tutela nei confronti di talune categorie di atti della pubblica amministrazione, in palese violazione dell’art. 113 Cost..

Ora, considerato che l’azione esperita presso l’AGO dal privato opponente contro le ordinanze ingiunzioni è un’azione costitutiva, volta ad ottenere la rimozione di un provvedimento che è espressione del potere autoritativo della P.A., si è correttamente affermato in dottrina che tale giurisdizione caducatoria sull’atto rappresenta una sorta di giurisdizione “esclusiva” del giudice ordinario, pur consentita dal citato art. 113 u.c. della Cost. (che rimanda al legislatore ordinario l’individuazione degli organi giurisdizionali abilitati ad annullare atti amministrativi), ma comunque espressiva di una fattispecie che deroga alla cognizione elettiva ed istituzionale del giudice amministrativo. Ciò comporta che, in mancanza di espressa previsione di legge, la diversa azione –non del privato sanzionato- ma dell’ente irrogante che subisce l’accoglimento del ricorso amministrativo proposto dallo stesso privato, non può parimenti ascriversi alla giurisdizione dell’AGO, ed in questo senso si prende atto (con ovvia condivisione) della conforme giurisprudenza sul punto citata dall’Avvocatura Distrettuale.

Peraltro, al fine di evitare vuoti di tutela contra costitutionem, non resta che riconoscere la riespansione della giurisdizione caducatoria del giudice amministrativo sulla vertenza degli enti pubblici soccombenti, avverso le decisioni giustiziali del Prefetto, che annullano le sanzioni amministrative loro irrogate per pretesa violazione delle norme del codice della strada.

Né resta convincente quanto sempre affermato dalla difesa erariale, in ordine al fatto che il successo dell’iniziativa giurisdizionale intrapresa non determinerebbe alcun concreto interesse nella sfera giuridica dell’ente pubblico ricorrente, in presenza di un sistema decisionale che –contemplando il silenzio-assenso (art.203 cds)- determinerebbe pur sempre un accoglimento tacito del ricorso amministrativo, anche in assenza della decisione annullata.

Detta tesi –mirata per altra via a sostenere l’inammissibilità del proposto gravame per carenza di interesse- non considera tuttavia che il meccanismo del silenzio assenso attiene al non liquet dell’autorità decidente adìta, ma non riguarderebbe certamente la ben diversa fattispecie di un accertamento giurisdizionale (ex se munito di una fase rescissoria, oltreché rescindente-caducatoria), capace di rovesciare e porre nel nulla l’esplicito accoglimento del rimedio amministrativo.

Concludendo sul punto, va affermata la corretta incardinazione presso questo GA della richiesta di annullamento degli atti, con cui la Prefettura di Teramo ha disposto l’archiviazione dei verbali redatti dalla Polizia Urbana di Canzano nei confronti dei controinteressati indicati in epigrafe.

Vanno altresì respinte le eccezioni in rito, con cui l’Avvocatura Distrettuale ha ritenuto inammissibile l’impugnativa rivolta dall’ente civico avverso le richieste prefettizie di consegna di tutti i verbali degli accertamenti delle violazioni al limite di velocità, effettuati sulla SS 150 nel territorio di Canzano; non può infatti condividersi la natura meramente endoprocedimentale di tali atti, poiché il momento lesivo alla base del ricorso qui non riguarda la sorte futura dei singoli verbali da trasmettere, attenendo invece più a monte alla decisione del Prefetto di scrutinare tali verbali in vista di una delineata autotutela che –a prescindere se sarà o meno irrogata - viene in radice contestata affermandosene l’inconfigurabilità giuridica per l’incompatibile presenza di posizioni giustiziali ormai consolidate.

Nel merito, va disatteso il capo di impugnativa mirato ad avversare in modo cumulativo le varie decisioni della prefettura teramana di archiviazione dei verbali civici.

Nelle determinazioni di accoglimento dei ricorsi amministrativi proposti dai soggetti contro interessati, la PA decidente ha infatti esternato con congrua e corretta motivazione le ragioni poste a base dell’illegittimo plesso sanzionatorio posto in essere dal responsabile della Polizia urbana del comune di Canzano, e ciò con particolare riguardo alle seguenti circostanze in fatto e diritto:

-i verbali impugnati in sede amministrativa riguardano violazioni ex art. 142 comma 8 del codice della strada (eccesso di velocità) accertate senza aver proceduto alla contestazione immediata, su strada interna al centro abitato, e quindi fuori dalla fascia di cd. controllo remoto, e ciò in violazione dell’art. 201 del codice della strada che tale contestazione (nei centri abitati) prescrive;

-la collocazione in centro abitato della strada statale in questione (n. 150 della Val Vomano Km. 18+650) emerge sia dalle delibere di giunta comunale n 71/2004, n. 40/2003 e da ultimo n. 37/2007, sia –più in generale- dalla circolare dell’8 aprile 2003 del Ministero dell’interno (dalla valenza provvedimentale-classificatoria e non meramente interpretativa) ove si precisa che le strade classificate ai sensi dell’art. 2 comma 2 lett. c) del c.d.s. come extraurbane, quando attraversano i centri abitati, assumono “automaticamente e funzionalmente” la classificazione di cui all’art. 2 comma 2 lett. D, E o F (strade urbane di quartiere o strade locali), a seconda delle caratteristiche ed a prescindere dall’Ente che abbia la proprietà o la gestione amministrativa della strada stessa, con conseguente divieto per quegli ambiti di procedere a rilevazioni sanzionatorie con sistemi fissi, senza immediata contestazione.

A fronte di tali convincenti argomentazioni, tutte rigorosamente sviluppate nelle singole decisioni prefettizie di archiviazione, il comune ricorrente deduce rilievi censori, da una parte mirati a contestare la natura di centro abitato del tratto di strada in questione, e dall’altra a sostenere comunque l’irrilevanza della classificazione.

Trattasi di doglianze infondate.

In primo luogo, il fatto che la Prefettura abbia in passato ritenuto (con proprio provvedimento del 5.11.2002) di autorizzare anche in quell’ambito stradale –per la pericolosità del sito- l’utilizzazione e l’installazione dei mezzi tecnici di controllo del traffico, non significa affatto –come ritenuto dal ricorrente- che tale autorizzazione abbia potuto consentire di prescindere dal suesposto divieto di legge, così da procedere all’irrogazione della sanzione senza contestazione immediata, senza oltre considerare che una tale franchigia dalle disposizioni vigenti risulterebbe comunque tamquam non esset.

In presenza poi delle stringenti e comprovate ragioni dalla Prefettura, poste a base della classificazione di centro abitato del tratto stradale de quo, appaiono prive di pregio le insistite doglianze mirate contestare tali concludenze, mediante diverse interpretazioni di nome e circolari che condurrebbero a ravvisare, nel predetto ambito, connotati extraurbani.

Piuttosto, proprio il fatto che la Giunta comunale abbia ex post ritenuto nel 2009 (una volta insorta la problematica con la Prefettura) di annullare, in pretesa autotutela, le proprie delibere che negli anni hanno ravvisato il pacifico carattere urbano della strada in questione, comprova –oltre al tentativo strumentale di forzare lo scenario giuridico in proprio favore- la consapevolezza dell’ente civico di aver utilizzato, nella irrogazione di quelle sanzioni, un modus operandi incompatibile con le stesse classificazioni stradali, formalizzate nel tempo dallo stesso ente.

Concludendo sul punto, vanno pertanto disattese le censure avverso i vari atti di archiviazione disposti dalla Prefettura.

Trovano invece accoglimento le doglianze dirette a contestare la richiesta della Prefettura (mirata all’esercizio di autotutela gerarchica impropria) di acquisizione dei verbali di contravvenzione, per i quali i rispettivi interessati hanno corrisposto oblazione, ovvero hanno fatto scadere i termini di impugnativa.

Quanto alla prima ipotesi, è noto che in tema di violazioni al codice della strada, il cosiddetto pagamento in misura ridotta comporta un’incompatibilità (oltre che un’implicita rinuncia) a far valere qualsiasi contestazione della sanzione pecuniaria irrogata e della violazione contestata (che della sanzione pecuniaria è il presupposto giuridico), e ciò sia nella sede amministrativa che giurisdizionale, anche in virtù di quanto esplicitamente previsto dal codice della strada (sul punto, Cass. Civ. sez. II sentenza n. 15098 del 22.6.2010). Non si tratta solo di una preclusione impugnatoria a carico della parte che –magari per eccesso di zelo- ha pagato la multa, accorgendosi solo in seguito della sua ingiustizia. Il divieto in questione attiene invece al fatto che con il pagamento immediato si formalizza –secondo i noti principi generali della materia- una vera e propria estinzione della controversia, non più recuperabile da parte di tutte le parti in causa e quindi anche della parte pubblica; ora, a fronte di detta intangibilità, resta evidente come sia precluso ogni intervento d’ufficio sull’an e sul quantum della sanzione anche ad opera dell’autorità preposta a decidere ricorsi amministrativi, non fosse altro perché in tal modo il divieto da parte dell’interessato di proporre, dopo l’oblazione, tali ricorsi verrebbe facilmente aggirato tramite una sua semplice “segnalazione” all’Organo titolare del potere contenzioso.

Simili argomentazioni possono estendersi al caso di verbali per i quali è scaduto il termine per proporre impugnazione; anche in dette fattispecie si assiste infatti ad un consolidamento irreversibile della pretesa sanzionatoria, senza possibilità per l’autorità contenziosa –alla quale gli interessati hanno ritenuto di non rivolgersi - di inserirsi d’ufficio, per ridiscutere ex post una misura ormai inoppugnabile ed esecutoria.

Né i poteri di vigilanza sulla sicurezza stradale attribuiti al Prefetto possono essere intesi nel senso di consentire un’ingerenza immanente nella rimodulazione ex post di sanzioni incontestate, sia perché la norma di riferimento riguarda per l’appunto la funzione contenziosa, attivabile solo in via eventuale a domanda dell’interessato, sia perché –quand’anche si dovesse intendere tale vigilanza in senso estensivo- comunque resterebbe precluso un ruolo atipico di autotutela gerarchica prefettizia sui singoli atti sanzionatori del comune rimasti inoppugnati, all’interno di una relazione di gerarchia (solo) impropria. In ogni caso appare fuori luogo il richiamo operato dalla PA intimata ai poteri sostitutivi del Prefetto, in materie (del tutto estranee alla vicenda in esame) collegate all’esercizio di funzioni del Sindaco in qualità di Ufficiale del Governo ex art. 54 TUEL.

Di conseguenza va ravvisata l’illegittimità del modus operandi della Prefettura in ordine ai paventati poteri di autototutela, ed alle connesse richieste di documentazione afferente ai verbali di contravvenzione non impugnati e/o con avvenuta oblazione.

In conclusione, il ricorso va in parte respinto ed in parte accolto nei sensi sopra esposti.

Sussistono ragioni per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) in parte respinge ed in parte accoglie il ricorso in epigrafe, nei sensi di cui in motivazione;

compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Michele Eliantonio, Presidente

Paolo Passoni, Consigliere, Estensore

Maria Abbruzzese, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/12/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)