Con Sentenza 245/2013, depositata il 24 ottobre 2013, la Corte Costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione del secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost., il comma 1 dell’art. 51 della legge reg. Liguria n. 23 del 2011.
La Suprema Corte ha dunque ribadito che «è alla competenza esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.», essendo inibiti alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente riproduttivo della stessa (sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006).
La Suprema Corte ha dunque ribadito che «è alla competenza esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.», essendo inibiti alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente riproduttivo della stessa (sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006).
La norma impugnata prevede che, in attesa dell’adozione dei criteri per
l’assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche (i quali, come
stabilito dall’art. 17 della stessa legge regionale, devono essere
adottati dalla Giunta regionale ai sensi dell’intesa in sede di
Conferenza unificata), continuino ad applicarsi i criteri regionali
previgenti.
| Sentenza 245/2013 | |
| Giudizio | |
| Presidente SILVESTRI - Redattore GROSSI | |
| Udienza Pubblica del 24/09/2013 Decisione del 21/10/2013 | |
| Deposito del 24/10/2013 Pubblicazione in G. U. | |
| Norme impugnate: | Art. 51, c. 1°, della legge della Regione Liguria 12/08/2011, n. 23. |
| Massime: | |
| Atti decisi: | ric. 126/2011 |
SENTENZA N. 245
ANNO 2013
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi
MAZZELLA, Sabino CASSESE, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo
51, comma 1, della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23,
recante «Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo
unico in materia di commercio) anche in attuazione della direttiva
2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006
relativa ai servizi nel mercato interno», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21 ottobre 2011,
depositato in cancelleria il 26 ottobre 2011 ed iscritto al n. 126 del
registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell’udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi l’avvocato dello Stato Giovanni
Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato
Orlando Sivieri per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 17-21 ottobre 2011 e
depositato il successivo 26 ottobre, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
ha (tra gli altri) impugnato – per violazione dell’articolo 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione – l’art. 51, comma 1,
della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23, recante
«Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in
materia di commercio) anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai
servizi nel mercato interno». La norma impugnata prevede che, in attesa
dell’adozione dei criteri per l’assegnazione dei posteggi sulle aree
pubbliche (i quali, come stabilito dall’art. 17 della stessa legge
regionale, devono essere adottati dalla Giunta regionale ai sensi
dell’intesa in sede di Conferenza unificata), continuino ad applicarsi i
criteri regionali previgenti.
Secondo il rimettente, i criteri finora previsti dalla
legislazione regionale – ossia dall’art. 30, comma 4, della legge della
Regione Liguria 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in materia di
commercio), nella formulazione antecedente alle modifiche introdotte
dalla legge reg. n. 23 del 2011 – contrastano con i principi comunitari
posti a tutela della concorrenza e, in particolare, con quelli di
libertà di stabilimento e di parità di trattamento tra i partecipanti,
«in quanto impongono di tener conto, nel rilascio dell’autorizzazione,
del maggior numero di presenze maturate nel mercato o nella fiera e, a
parità di anzianità di presenze, della complessiva anzianità maturata
quale risultante dal registro delle imprese». I suddetti criteri
(attribuendo un vantaggio a coloro che hanno svolto in precedenza
l’attività nel mercato o nella fiera, anziché promuovere la concorrenza)
hanno l’effetto di limitare l’accesso di nuovi soggetti all’esercizio
dell’attività commerciale e violano l’art. 12 della direttiva 12
dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno), in base al quale,
qualora debba attuarsi una selezione tra diversi candidati, a causa del
numero limitato delle autorizzazioni disponibili, non è possibile
accordare vantaggi al prestatore uscente.
2.– Si è costituita la Regione Liguria, in persona del
Presidente pro tempore, la quale osserva che, con la trasposizione della
direttiva n. 2006/123/CE nell’ordinamento italiano da parte del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), lo Stato ha
disciplinato anche il settore delle aree pubbliche: da un lato, sancendo
la necessità di determinare nuovi criteri e modalità per la selezione
tra diversi candidati/aspiranti ad ottenere l’autorizzazione/concessione
di posteggio sulle aree pubbliche; e stabilendo che il titolo è
rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato
automaticamente, né possono essere accordati vantaggi al prestatore
uscente (art. 16). E, dall’altro lato, prevedendo che con intesa in sede
di Conferenza unificata ex art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) si procederà – anche
in deroga al disposto di cui al predetto art. 16 – all’individuazione
dei criteri per il rilascio e il rinnovo delle concessioni dei posteggi
per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e delle disposizioni
transitorie da applicare anche alle concessioni in essere ed a quelle
prorogate durante il periodo intercorrente fino all’applicazione di tali
disposizioni transitorie (art. 70, comma 5).
Per la Regione, il censurato art. 51, comma 1, risulta,
dunque, in linea con l’impianto del citato comma 5 dell’art. 70,
configurandosi quale disposizione transitoria in attesa
dell’individuazione dei criteri, onde evitare un inammissibile vuoto di
disciplina in un settore cruciale dell’economia regionale. A tale
proposito, la Regione ribadisce che – nella attuale fase preparatoria
dell’intesa – la norma adottata è destinata ad evitare una paralisi nel
campo del commercio su aree pubbliche, con gravi danni ad un settore
economico al cui interno si collocano numerosissime imprese.
3.– Nella memoria di udienza, la difesa dello Stato
conferma le censure già svolte e le rassegnate conclusioni, deducendo il
permanere dell’interesse allo scrutinio di costituzionalità della norma
censurata, nonostante il sopravvenuto raggiungimento, in data 5 luglio
2012, della intesa in sede di Conferenza unificata ed il recepimento
dell’accordo da parte della Giunta regionale con deliberazione del 1°
febbraio 2013.
4.– Anche la Regione resistente, nella propria memoria difensiva, ribadisce le proprie difese e conclusioni.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato (tra gli altri) l’articolo 51, comma 1, della legge della
Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23, recante «Modifiche alla legge
regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in materia di commercio)
anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato
interno». La norma prevede che, in attesa dell’adozione dei criteri per
l’assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche (ad opera della Giunta
regionale ai sensi dell’intesa in sede di Conferenza unificata, come
stabilito dall’art. 17 della stessa legge regionale), «continuano ad
applicarsi i criteri regionali previgenti».
Secondo il ricorrente, la norma contrasta con l’art.
117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione poiché i
criteri finora previsti dalla legislazione regionale –in particolare
dall’art. 30, comma 4, della legge della Regione Liguria 2 gennaio 2007,
n. 1 (Testo unico in materia di commercio), nella formulazione
antecedente alle modifiche introdotte dalla legge reg. n. 23 del 2011 –
vulnerano i principi comunitari posti a tutela della concorrenza di
libertà di stabilimento e di parità di trattamento tra i partecipanti,
in quanto impongono di tener conto, nel rilascio dell’autorizzazione,
del maggior numero di presenze maturate nel mercato o nella fiera e, a
parità di anzianità di presenze, della complessiva anzianità maturata
quale risultante dal registro delle imprese, con l’effetto di limitare
l’accesso di nuovi soggetti all’esercizio dell’attività commerciale, con
ciò violando l’art. 12 della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno).
2.– La trattazione della presente questione di
legittimità costituzionale perviene qui differenziata dalle altre
proposte con il medesimo ricorso, già riservate a separata pronuncia
(ordinanza n. 197 del 2012).
3.– Con riferimento alla denunciata violazione dell’art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. (essendo la verifica della
conformità della norma impugnata alle regole di competenza interna
preliminare al controllo del rispetto dei princípi comunitari: sentenze
n. 127 e n. 120 del 2010) la questione è fondata.
3.1.– Come recentemente sottolineato (sentenza n. 98 del
2013), la direttiva n. 2006/123/CE – pur ponendosi, in via prioritaria,
finalità di liberalizzazione delle attività economiche (e, tra queste,
la libertà di stabilimento di cui all’art. 49 [ex art. 43] del Trattato
sul funzionamento dell’Unione europea) – consente, comunque, di porre
dei limiti all’esercizio della tutela di tali attività, nel caso che
questi siano giustificati da motivi imperativi di interesse generale
(come quelli derivanti dalla scarsità delle risorse naturali, che
determina la necessità della selezione tra i diversi candidati), come
previsto, in termini generali, dagli artt. 14, 15 e 16 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE
relativa ai servizi nel mercato interno). Peraltro, questa Corte ha,
contestualmente, rilevato che l’art. 70, comma 5, dello stesso d.lgs. n.
59 del 2010 consente, a sua volta, espressamente di derogare alle
regole dettate per tale regime autorizzatorio, proprio nel caso della
regolamentazione del commercio al dettaglio su aree pubbliche,
prevedendo che, «con intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi
dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, anche in
deroga al disposto di cui all’articolo 16 del presente decreto, sono
individuati, senza discriminazioni basate sulla forma giuridica
dell’impresa, i criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione
dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e le
disposizioni transitorie da applicare, con le decorrenze previste, anche
alle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente
decreto ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino
all’applicazione di tali disposizioni transitorie».
3.2.– Trattandosi di normativa «indiscutibilmente
riconducibile alla materia “tutela della concorrenza” (che si attua
anche attraverso la previsione e la correlata disciplina delle ipotesi
in cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti
all’esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attività
economiche: sentenza n. 291 del 2012)», va dunque ribadito che «è alla
competenza esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex
art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.», essendo inibiti alle
Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina
dettata dallo Stato, finanche in modo meramente riproduttivo della
stessa (sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del
2006).
Nella specie, è dunque lo stesso art. 70, comma 5, del
d.lgs. n. 59 del 2010 a stabilire che, attraverso lo strumento
dell’intesa, si adottino (anche in deroga) non solo i criteri per il
rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del
commercio su aree pubbliche, ma anche le disposizioni per il passaggio
tra il vecchio ed il nuovo regime (con ciò individuando espressamente,
nella medesima sede partecipata, il luogo ove adottare la normativa
transitoria, da intendersi quale ordinario strumento teleologicamente
diretto a regolamentare i rapporti pendenti in caso di successione delle
leggi nel tempo).
Viceversa – nel prevedere che continuino ad applicarsi
criteri regionali previgenti in attesa della adozione dei criteri di cui
al citato art. 30, comma 4, del testo unico regionale in materia di
commercio (come peraltro modificati dall’art. 17 della medesima legge
reg. n. 23 del 2011) – la norma impugnata contrappone autonomamente
scelte unilaterali del legislatore regionale, prese al di fuori di ogni
procedimento partecipativo, con ciò violando l’evocato parametro.
D’altronde, la circostanza che, nel frattempo (in data 5
luglio 2012), sia intervenuta l’intesa in sede di Conferenza unificata
conferma tale conclusione, giacché, come testualmente specificato nella
stessa intestazione, l’intesa medesima risulta adottata «in attuazione
dell’articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59,
di recepimento della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno», in un contesto dunque ascrivibile alla competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza.
4.– Il comma 1 dell’art. 51 della legge reg. Liguria n.
23 del 2011, deve essere dunque dichiarato costituzionalmente
illegittimo per violazione del secondo comma, lettera e), dell’art. 117
Cost., rimanendo assorbito l’ulteriore profilo di censura.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separata pronuncia la decisione delle altre
questioni di legittimità costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 51,
comma 1, della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23,
recante «Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo
unico in materia di commercio) anche in attuazione della direttiva
2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006
relativa ai servizi nel mercato interno».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2013.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 ottobre 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
