Il Sindaco del Comune di San Giuliano Milanese (MI), di seguito alla deliberazione n. 5/SEZAUT/2019/QMIG della Sezione delle autonomie, ha chiesto se “si possa procedere a computare nel fondo risorse decentrate dell’anno corrente, le quote dei proventi contravvenzionali risultanti eccedenti in forma differita, ossia utilizzando le somme effettivamente accertate a bilancio consuntivo quale differenza tra l’anno 2017 e il 2018 (ultimi consuntivi approvati) per l’anno 2019 e così di seguito negli anni successivi, dato atto dell’impossibilità di calcolare nel corso dell’esercizio e comunque prima della costituzione del fondo i proventi effettivamente riscossi".
Riconosciuta l’ammissibilità soggettiva e quella oggettiva dell’istanza, la Sezione richiama l’orientamento già espresso nella deliberazione n. 334/2018/QMIG e delineato nella pronuncia n. 5/SEZAUT/2019/QMIG della Sezione delle autonomie, favorevole a limitare l’esclusione dai vincoli di finanza pubblica ai soli emolumenti accessori aventi copertura in sanzioni amministrative al codice della strada effettivamente riscosse (e non in quelle meramente accertate, anche se ridotte dell’importo accantonato annualmente a titolo di fondo crediti di dubbia esigibilità).
In tale contesto, ai fini dell’operatività della predetta deroga, spetta all’ente locale, nel quadro dei limiti normativi e della disciplina di fonte contrattuale che regola la costituzione del Fondo per le risorse decentrate, valutare la sussistenza delle condizioni - già doverosamente enucleate nei propri strumenti di programmazione e bilancio - per un’eventuale, motivata implementazione in corso d’esercizio della parte variabile del Fondo una volta determinata la quota di proventi contravvenzionali eccedente le riscossioni del precedente esercizio (che dovrà essere all’uopo opportunamente monitorata) nei termini e alle condizioni affermate nella pronuncia nomofilattica in parola.
Sezione Controllo Regione Lombardia
Deliberazione n. 369 del 26.09.2019 - San Giuliano Milanese
(IL PDF DELLA DELIBERA ORIGINALE SU TELEGRAM)
Lombardia/369/2019/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Maria Riolo Presidente
dott. Marcello Degni Consigliere
dott. Giampiero Maria Gallo Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis Consigliere
dott. Mauro Bonaretti Consigliere
dott. Luigi Burti Consigliere
dott.ssa Rossana De Corato I Referendario
dott. Ottavio Caleo Referendario (relatore)
dott.ssa Marinella Colucci Referendario
nell’adunanza in camera di consiglio del 25 settembre 2019 ha assunto la seguente
DELIBERAZIONE
Il Funzionario preposto
al servizio di supporto
(Susanna De Bernardis)
composta dai magistrati:
dott.ssa Maria Riolo Presidente
dott. Marcello Degni Consigliere
dott. Giampiero Maria Gallo Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis Consigliere
dott. Mauro Bonaretti Consigliere
dott. Luigi Burti Consigliere
dott.ssa Rossana De Corato I Referendario
dott. Ottavio Caleo Referendario (relatore)
dott.ssa Marinella Colucci Referendario
nell’adunanza in camera di consiglio del 25 settembre 2019 ha assunto la seguente
DELIBERAZIONE
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante
“Disposizioni per l’adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, in particolare l’articolo
7, comma 8;
Vista la nota acquisita al protocollo di questa
Sezione n. 16593 in data 29 luglio 2019 con la quale il Sindaco del
Comune di San Giuliano Milanese (MI) ha chiesto un parere ai sensi
dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente
della Sezione ha convocato in data odierna la Sezione stessa per
deliberare sull’istanza sopra citata;
Udito il relatore, dott. Ottavio Caleo;
PREMESSO
Con l’istanza indicata in epigrafe il Sindaco del
Comune di San Giuliano Milanese ha rivolto alla Sezione una richiesta
di parere in materia di utilizzo dei proventi delle sanzioni pecuniarie
per violazioni del codice della strada ex art. 208 del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285 e relativa assoggettabilità ai vincoli di finanza
pubblica posti dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75.
Preliminarmente l’Ente richiama la deliberazione
n. 5/SEZAUT/2019/QMIG nella quale la Sezione delle autonomie di questa
Corte ha enunciato, tra l’altro, il seguente principio di diritto: “I
predetti proventi sono soggetti al vincolo di finanza pubblica
stabilito dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, ad
eccezione della quota eccedente le riscossioni dell’esercizio precedente
per la parte eventualmente confluita, in aumento, nel “Fondo risorse
decentrate” e destinata all’incentivazione di specifiche unità di
personale di polizia locale effettivamente impegnate, nell’ambito dei
suddetti progetti, in mansioni suppletive rispetto agli ordinari carichi
di lavoro”.
Ciò posto, il legale rappresentante del Comune
segnala alcune problematiche riscontrate nella fase applicativa del
suddetto principio.
Viene rilevato, in particolare, come “i valori
delle somme effettivamente riscosse a titolo di proventi derivanti da
sanzioni amministrative per violazioni del Codice della Strada ex art.
208 del D.lgs. 285/1992 e s.m.i. potranno essere noti solamente alla
conclusione dell’esercizio finanziario, mentre le norme in materia di
costituzione del fondo risorse decentrate richiedono che lo stesso debba
essere costituito entro la fine dell’anno di riferimento, pena
l’impossibilità di prevedere e utilizzare le risorse variabili stesse”.
Nella prospettiva dell’istante, “tale
discordanza temporale impedirebbe all’Ente di rendere concretamente
applicabile il beneficio della deroga al limite ex art. 23 comma 2, del
d.lgs. 75/2017 riconosciuta dalla deliberazione n. 5/SEZAUT/2019/QMIG”.
Conseguentemente il legale rappresentante dell’Ente chiede alla Sezione se “si
possa procedere a computare nel fondo risorse decentrate dell’anno
corrente, le quote dei proventi contravvenzionali risultanti eccedenti
in forma differita, ossia utilizzando le somme effettivamente accertate a
bilancio consuntivo quale differenza tra l’anno 2017 e il 2018 (ultimi
consuntivi approvati) per l’anno 2019 e così di seguito negli anni
successivi, dato atto dell’impossibilità di calcolare nel corso
dell’esercizio e comunque prima della costituzione del fondo i proventi
effettivamente riscossi, tenuto conto che tale incremento da utilizzare
per il potenziamento dei servizi di sicurezza urbana e stradale deve
necessariamente essere certo e certificabile”.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti
dalla Magistratura contabile in tema di pareri da esprimere ai sensi
dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare,
in via preliminare, se la richiesta di parere presenti i necessari
requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, con
riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il
profilo oggettivo, concernente l’attinenza dei quesiti alla materia
della “contabilità pubblica”.
Nel caso in esame la richiesta di parere deve
essere dichiarata soggettivamente ammissibile, in quanto formulata dal
Sindaco del Comune interessato, organo politico e di vertice,
rappresentante legale dell’ente locale ai sensi dell’art. 50 del d.lgs.
n. 267/2000 (TUEL).
Sul piano dell’ammissibilità oggettiva si osserva
come la Corte dei conti, con diverse deliberazioni, sia della Sezione
delle Autonomie (n. 5/AUT/2006; n. 3/SEZAUT/2014/QMIG), sia delle
Sezioni riunite in sede di controllo (deliberazione n. 54/CONTR/2010,
emanata ai sensi dell’art. 17, comma 31, del d.l. 1 luglio 2019, n. 78,
convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102) ha indicato il perimetro
della funzione consultiva sulla materia della “contabilità pubblica”,
precisando che la stessa coincide con il sistema di norme e principi che
regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti
pubblici e che, pertanto, la funzione consultiva della Corte non può
intendersi come consulenza generale. Ne deriva che la materia della
contabilità pubblica riguarda i profili idonei ad avere impatto sulla
sana gestione finanziaria degli enti e sui pertinenti equilibri di
bilancio.
Ancora, con la deliberazione n. 54/CONTR/2010
sopra richiamata, le Sezioni riunite in sede di controllo,
nell’esprimere principi vincolanti per le Sezioni regionali di controllo
relativamente al concetto di “contabilità pubblica”, hanno fatto
riferimento ad una visione dinamica di tale accezione, che sposta “l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri”.
Si precisa, peraltro, al fine di meglio
delimitare e chiarire l’ambito di trattazione della questione posta, che
le Sezioni regionali di controllo non possono pronunciarsi su quesiti
che implichino valutazioni sui comportamenti amministrativi o attinenti a
casi concreti o ad atti gestionali già adottati o da adottare da parte
dell’ente.
Sulla scorta delle conclusioni raggiunte in sede
consultiva, difatti, l’ente non può mirare ad ottenere l’avallo
preventivo, o successivo, della magistratura contabile in riferimento
alla definizione di specifici atti gestionali, tenuto anche conto della
posizione di terzietà e indipendenza che caratterizza la Corte dei conti
quale organo magistratuale.
In ossequio alla costante giurisprudenza delle
Sezioni di controllo le questioni poste nella richiesta di parere in
esame possono essere esaminate in chiave generale e astratta, non
essendo scrutinabili nel merito istanze concernenti valutazioni su casi o
atti gestionali specifici, in una prospettiva, non conforme a legge, di
apertura ad una consulenza generale della Corte dei conti,
incompatibile con le funzioni alla stessa attribuite dal vigente
ordinamento e con la sua fondamentale posizione di indipendenza e
neutralità.
La funzione consultiva, infine, non può
interferire con le altre funzioni attribuite alla Corte dei conti (di
controllo e giurisdizionali) o ad altra magistratura.
Posto quanto sopra, il parere richiesto si
ritiene ammissibile anche dal punto di vista oggettivo, nei limiti che
saranno specificati in motivazione, in quanto teso ad ottenere un
chiarimento interpretativo su una norma di coordinamento della finanza
pubblica (l’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017) nonché
un’indicazione di ordine generale ai fini della corretta applicazione
contabile delle disposizioni normative poste dall’art. 208, commi 4 e 5-bis, del d.lgs. n. 285 del 1992.
La Sezione, nell’esaminare i quesiti formulati
dall’Ente, si limiterà a pronunciarsi nei limiti predetti e valutate le
problematiche poste nei soli ed esclusivi caratteri generali ed
astratti, senza alcun intervento sul merito della costituzione, da parte
del Comune, del fondo risorse decentrate per il 2019, quale specifica
problematica gestionale di esclusiva pertinenza e responsabilità
dell’Ente istante: al riguardo, peraltro, in considerazione della
disciplina di fonte contrattuale che regola la costituzione del Fondo
per le risorse decentrate (oggi contemplata all’art. 67, comma 2, del
CCNL del 21 maggio 2018) si richiamano le limitazioni più volte
affermate dalla giurisprudenza contabile (Sezione regionale di controllo
per le Marche n. 31/2019/PAR; Sezione regionale di controllo per il
Piemonte n. 63/2018/PAR; Sezione delle autonomie n. 19/SEZAUT/2018/QMIG e
n. 5/SEZAUT/2019/QMIG) sulla possibilità di fornire interpretazioni
aventi ad oggetto istituti disciplinati dalla contrattazione collettiva.
Giova, altresì, rimarcare, che questa Sezione ritiene di non avere
competenze né in ordine al chiarimento dei principi espressi in materia
dalla Sezione delle autonomie, né, in generale, in merito
all’interpretazione di decisioni di altre Sezioni della Corte dei conti.
Ciò posto, al fine di riscontrare l’istanza in
discorso, occorre muovere dalla citata deliberazione della Sezione delle
autonomie n. 5/SEZAUT/2019/QMIG in cui il Collegio, pronunciandosi
sulla questione di massima posta da questa Sezione con la deliberazione
n. 334/2018/QMIG, ha avuto modo di approfondire natura e disciplina dei
proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti alle
violazioni del Codice della strada destinabili - ai sensi dell’art. 208
del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 - al “Fondo risorse decentrate”
per gli incentivi monetari da corrispondere al personale della polizia
locale impegnato in progetti di potenziamento dei servizi di controllo
finalizzati alla sicurezza urbana e stradale, rilevando, anzitutto, come
essi non possano essere utilizzati ad integrazione del fondo per il
lavoro straordinario.
Per quanto qui maggiormente rileva, la pronuncia
nomofilattica ha affermato che i predetti proventi sono, di norma,
altresì soggetti al vincolo di finanza pubblica stabilito dall’art. 23,
comma 2, del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, il quale, riproducendo
analoghe formulazioni di previgenti norme di coordinamento della finanza
pubblica, sancisce che «a decorrere dal 1° gennaio 2017, l’ammontare
complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna
delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il
corrispondente importo determinato per l’anno 2016».
Come noto, sono state enucleate in via pretoria,
dalla giurisprudenza contabile, alcune caratteristiche utili ad
escludere dal predetto vincolo di spesa una serie di emolumenti
economici accessori (si pensi ai compensi spettanti agli avvocati
dipendenti delle Pubbliche amministrazioni, ai diritti di rogito
percepiti dai segretari comunali, agli incentivi per funzioni “tecniche”
etc.) accomunati dalla concorrenza di taluni presupposti (fonte in
specifica disposizione di legge, predeterminata categoria di dipendenti,
auto-finanziamento dell’emolumento, neutralità di impatto sul bilancio,
limite finanziario complessivo). Inoltre, detti emolumenti accessori
risultano, per loro natura, variabili nel tempo e, come tali, meno
suscettibili di essere soggetti ad un vincolo di finanza pubblica che ha
come parametro di riferimento un predeterminato anno base e dalla cui
applicazione deriverebbero, conseguentemente, per i dipendenti degli
enti locali, effetti favorevoli o penalizzanti in modo del tutto
casuale.
Escludendo la possibilità che, nel caso di
specie, possano ricorrere le suddette caratteristiche, la Sezione delle
autonomie, nella succitata deliberazione n. 5/SEZAUT/2019/QMIG, ha
ritenuto che i proventi previsti dal citato art. 208 rientrino
nell’ambito del divieto posto dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n.
75/2017, “in quanto il potenziamento della sicurezza stradale non
risulta direttamente correlato né al conseguimento di effettivi recuperi
di efficienza né ad un incremento di entrate (o ad un risparmio di
spesa) imputabile ad una determinata tipologia di dipendenti con effetti
finanziariamente neutri sul piano del bilancio”.
Ad escludere la necessità, in tale fattispecie,
di una deroga al vincolo di finanza pubblica è anche la circostanza per
cui, laddove il personale “non potesse essere remunerato per via del
raggiungimento del limite di spesa di cui all’art. 23 del d.lgs. n.
75/2017, le disposizioni di cui all’art. 208 non rimarrebbero inattuate,
potendo i proventi delle sanzioni essere comunque destinati verso le
molteplici altre finalità previste dalla norma”.
Alla luce degli approdi nomofilattici raggiunti in materia, la Sezione delle autonomie ha osservato che “le uniche
deroghe compatibili con la portata onnicomprensiva del vincolo di spesa
sono quelle fondate sulla finalità della norma, per cui è necessario
valutare se la disposizione che individua una tipologia di risorse
destinate alla parte variabile del trattamento accessorio incentivi le
politiche di sviluppo della produttività individuale con incarichi
particolari ed aggiuntivi (rispetto alle ordinarie mansioni lavorative)
non incidenti sugli equilibri di bilancio dell’ente, o consenta,
comunque, di remunerare detti incarichi aggiuntivi mediante l’impiego
esclusivo di risorse vincolate etero-finanziate o autonome supplementari”.
Ciò posto, la Sezione delle autonomie non ha
escluso che si possano realizzare le condizioni per evitare l’inclusione
nel predetto vincolo di finanza pubblica laddove l’ente destini agli
incentivi del personale della polizia locale la quota di proventi
contravvenzionali eccedente le riscossioni del precedente esercizio.
In siffatta circostanza, “per la parte in cui i
maggiori proventi riscossi vadano a confluire nel fondo risorse
decentrate in aumento rispetto ai proventi da sanzioni in esso affluiti
nell’esercizio precedente, l’operazione risulterebbe assolutamente
neutra sul piano del bilancio (non avendo alcun impatto sulle altre
spese e non dando luogo ad un effettivo aumento di spesa), sicché, nel
caso in cui i maggiori proventi non fossero diretti a remunerare il
personale per le ordinarie mansioni lavorative, ma venissero utilizzati
per premiare la maggiore produttività di specifiche unità di personale
incaricate di svolgere servizi suppletivi di controllo funzionali al
programmato potenziamento della sicurezza urbana e stradale, la
fattispecie così delineata non sarebbe da includere nelle limitazioni di
spesa previste dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017, in quanto
estranea alla ratio che costituisce il fondamento del divieto”.
Sotto altro profilo vanno poi richiamate le
particolari cautele da seguire nella determinazione delle risorse
variabili del Fondo ancora recentemente ribadite dalla giurisprudenza di
questa Corte laddove si è osservato (Sezione regionale di controllo per
il Lazio, n. 7/2019/PAR, richiamata da Sezione regionale di controllo
per il Veneto, n. 201/2019/PAR) che “le risorse variabili sono
determinate con valenza annuale e finanziate di anno in anno dall’ente
sulla base di una valutazione delle proprie capacità di bilancio e sono
destinate a finanziare il salario accessorio per la componente avente
carattere di premialità e finalità incentivanti... Proprio in ragione di
ciò, la programmazione dell’ente e il relativo bilancio devono
contenere, rispettivamente, gli indirizzi fondamentali per la
contrattazione integrativa e per l’attribuzione dei compensi
incentivanti sulla base della valutazione delle performance, nonché le
risorse finanziarie previste per lo scopo nei limiti di legge e di
contratto. Inoltre, la costituzione del “Fondo” deve avvenire
tempestivamente all’inizio dell’esercizio per stabilire contestualmente
le regole per la corresponsione del trattamento accessorio legato alla
produttività individuale e collettiva sulla base di verificati
incrementi di efficienza”; parimenti è opportuno considerare che le
risorse variabili non utilizzate nell’anno di competenza, secondo la più
costante giurisprudenza contabile, oltre che secondo gli orientamenti
dell’ARAN, non possono stabilizzarsi e, pertanto, andranno a
costituire economie di bilancio, tornando nella disponibilità dell’ente,
e perdendo così definitivamente la possibilità di utilizzazione per lo
scopo.
La stessa pronuncia della Sezione regionale di controllo per il Lazio n. 7/2019/PAR richiama, altresì, “gli
adempimenti ai quali le Amministrazioni locali devono attenersi in sede
di appostamento delle risorse del “Fondo”, soprattutto nell’ambito
della determinazione della quota variabile di detto “Fondo”. Tale quota
comprende, infatti, voci che, avendo carattere occasionale o essendo
soggette a variazioni anno per anno, non possono consolidarsi nei fondi,
ma devono e possono trovare applicazione solo nell’anno in cui sono
state discrezionalmente previste e alle rigide condizioni, da
riscontrarsi anno per anno, indicate nei CCNL di riferimento”.
Alla luce di quanto sin qui osservato risulta
evidente come l’ipotizzata esclusione dal vincolo di finanza pubblica di
cui all’art. 23 del d.lgs. n. 75/2017 dei predetti proventi possa
ritenersi di stretta interpretazione avendo riguardo alla possibilità di
utilizzare, per l’attuazione dei progetti, “solo le maggiori entrate effettivamente ed autonomamente realizzate dal medesimo personale”.
Il rigore nell’esigenza di considerare, ai
suddetti fini, risorse certe e disponibili al fine di contenere la
deroga al ridetto vincolo di spesa è ben rilevata dalla Sezione delle
autonomie laddove si osserva che “poiché l’entità delle risorse del
bilancio da imputare al fondo viene stabilita discrezionalmente
dall’ente e potendo i progetti essere rivolti, in astratto, anche a
tutto il personale in servizio, una deroga al vincolo di spesa aprirebbe
la strada ad ogni forma di elusione e di uso strumentale delle suddette
risorse, in quanto gli strumenti finalizzati a valorizzare il merito ed
i metodi di incentivazione della produttività non impedirebbero di
premiare la generalità dei dipendenti dell’ente (sia pure in base alla
valutazione delle performances individuali) in contrasto con lo spirito
del divieto”.
Peraltro lo stesso art. 56-quater del
predetto CCNL, nel prevederne la destinabilità all’erogazione di
incentivi monetari collegati a obiettivi di potenziamento dei servizi di
controllo finalizzati alla sicurezza urbana e stradale, fa espresso
riferimento ai proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie riscossi dagli enti, nella quota da questi determinata ai sensi dell’art. 208, commi 4, lett. c), e 5, del d.lgs. n. 285/1992.
Del resto questa Sezione, già nella citata
deliberazione n. 334/2018/QMIG da cui è originata la pronuncia della
Sezione delle autonomie n. 5/2019, nella prospettiva di scongiurare
qualsivoglia impatto negativo sul bilancio dell’ente locale degli
incentivi monetari per progetti di potenziamento dei servizi di
controllo finalizzati alla sicurezza urbana e stradale, ha segnalato
l’opportunità di limitare un eventuale orientamento favorevole
all’esclusione dai vincoli di finanza pubblica ai soli emolumenti
accessori aventi copertura in sanzioni amministrative al codice della
strada effettivamente riscosse (e non in quelle meramente accertate,
anche se ridotte dell’importo accantonato annualmente a titolo di fondo
crediti di dubbia esigibilità).
Da tutto quanto precede risulta l’improprio
riferimento, nell’istanza in esame, alle entrate effettivamente
accertate, anziché riscosse, come riportato dalla pronuncia della
Sezione delle autonomie in discorso.
In tale contesto, ai fini dell’operatività della
predetta deroga, spetta all’ente locale, nel quadro dei limiti normativi
e della disciplina di fonte contrattuale che regola la costituzione del
Fondo per le risorse decentrate, valutare la sussistenza delle
condizioni - già doverosamente enucleate nei propri strumenti di
programmazione e bilancio - per un’eventuale, motivata implementazione
in corso d’esercizio della parte variabile del Fondo una volta
determinata la quota di proventi contravvenzionali eccedente le
riscossioni del precedente esercizio (che dovrà essere all’uopo
opportunamente monitorata) nei termini e alle condizioni affermate nella
pronuncia nomofilattica in parola.
P.Q.M.
Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.
Il Relatore Il Presidente
(dott. Ottavio Caleo) (dott.ssa Maria Riolo)
Depositata in Segreteria il 26 settembre 2019Il Funzionario preposto
al servizio di supporto
(Susanna De Bernardis)
