CIRCOLARE 19 marzo 2015.
Legge regionale n. 8 del 3 maggio 2004 - Professioni di guida turistica e di accompagnatore turistico - Art. 11 attività di vigilanza e sanzioni amministrative.
AI TUTTI I COMUNI DELLA SICILIA
Con sentenze dell’anno 2014 del Tribunale amministrativo regionale - sezione di Catania, in accoglimento di vari ricorsi a soggetti in possesso della abilitazione all’esercizio della professione di “accompagnatore turistico” è stata riconosciuta la qualifica di “guida turistica”. E ciò in contrasto con gli articoli della legge regionale n. 8 del 2004 che ben definisce sia le due professioni, sia le modalità cui attenersi per accedervi. Lo scrivente Assessorato ha inoltrato, avverso dette sentenze, ricorso al Consiglio di giustizia ammnistrativa, richiedendo anche la sospensione degli effetti che dalle stesse derivano.
Pervengono ora numerose segnalazioni relative al fatto che una significativa parte degli accompagnatori turistici ricorrenti, in forza delle citate sentenze e nelle more delle definizioni del procedimento innanzi al CGA, esercita abusivamente la professione di guida turistica, in contrasto con le disposizioni di cui all’art. 2 della legge regionale n. 8/2004. Non risultano, pertanto, iscritti nell’elenco regionale istituito dallo scrivente Assessorato e sono, conseguentemente, sprovvisti del tesserino di riconoscimento, conforme al modello pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana parte I, n. 21 del 23 maggio 2014.
Per quanto sopra, si invitano gli organi di polizia municipale del comuni della Sicilia, cui è demandato il potere di controllo e vigilanza in materia di professioni turistiche, a porre in essere puntuali verifiche sanzionando gli abusi, dandone contestuale comunicazione a questa Amministrazione.
Si confida nella puntuale applicazione della presente circolare.
Il dirigente generale del Dipartimento regionale del turismo, dello sport e dello spettacolo: GELARDI
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Aggiornamento dell'8 Aprile 2015.
Aggiungo sotto una delle sentenze di cui si faceva cenno nella circolare suddetta emessa dal Tar di Catania.
N.
02965/2014 REG.PROV.COLL.
N.
00477/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania
(Sezione Quarta)
ha
pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 477 del 2014,
proposto da:
Scollo Silvia, Torrisi Marcello, Alella Francesco, Marcosano Mario, Maccarrone Laura, Veneziano Letizia, Bonifacio Gianna, Sotera Giancarlo, Culotta Cinzia, Grecuzzo Giulia, Clujescu Simina Mihaela, Mirabella Valeria, Agrusa Davide, Caminita Maurizio Mario, Bevelacqua Giuseppe, Marcianò Dario, Maccarrone Giuseppa, Ruisi Liviana, Buscemi Antonina, Amato Mauro, Caccamo Michele, Licata Carmen, Geraci Marco, Bartolone Giovanni, Vaccaro Salvatore Gioacchino, Vinci Caterina, Cardinale Giovanna, Battaglia Maria Concetta, Pelligra Massimo, Prado Maria, Daino Liliana, Salemi Gaetano Maria, Dagnino Maria Federica, Issa Elia, Ben Simon Moshe, Terranova Rosaria, Formica Eleonora, rappresentati e difesi dall'avv. dall'avv. Giuseppe Fianchino, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati, in Catania, Corso delle Province, 203;
contro
Assessorato Regionale del Turismo, dello Sport e dello
Spettacolo, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Catania, Via Vecchia
Ognina, 149;
Dipartimento Regionale Turismo, Sport e Spettacolo -
Servizio 9 Professioni Turistiche e Agenzie di Viaggio;
per l'annullamento
- della nota prot. n. 1299/ S9 Tur del 22.1.2014,
dell’Assessorato Regionale del Turismo Sport e Spettacolo – Servizio 9
Professioni Turistiche e Agenzie di Viaggio, ricevuta a mezzo plico
raccomandato in data 28.1.2014, e per la disapplicazione delle norme della
L.R. n. 8/04 in quanto contrarie al vigente diritto dell’Unione europea
dotato di efficacia diretta nell’ordinamento italiano e alle pertinenti
disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (di seguito
TFUE).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato
Regionale del Turismo, dello Sport e dello Spettacolo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2014
il dott. Pancrazio Maria Savasta e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti, di seguito a pubblico concorso, sono
abilitati alla professione di Accompagnatore Turistico e sono iscritti nel
relativo Albo Regionale.
In Italia, il regime delle professioni turistiche, era
nella sostanza, e per effetto di disposizioni contenute in leggi regionali,
così ripartito: le guide turistiche esercitavano la loro professione in
ambiti territoriali delimitati e per lo più di estensione non maggiore a
quello di una provincia.
Gli accompagnatori turistici accoglievano ed accompagnavano
durante il viaggio un gruppo di turisti, fornendo i necessari servizi di
assistenza, comprese “informazioni significative di interesse turistico sulle
zone di transito, al di fuori dell'ambito di competenza delle guide
turistiche”.
Asserisce parte ricorrente, quindi, che, nella sostanza gli
accompagnatori “cucivano” sul piano delle informazioni culturali, artistiche
e paesaggistiche, i vari territori, consegnando il gruppo alle guide
turistiche, una volta giunti all’interno della singola località turistica.
Tale regime è applicato nella Regione Sicilia con la L.R.
n. 4/08 (artt. 1, 2, 4 e 8), che, però, con Decreto Assessoriale del
23.5.2012, ha esteso all’intero territorio della regione l’abilitazione delle
guide turistiche, svuotando così di significato una delle principali
differenze tra le due qualifiche.
Detta riforma avrebbe determinato per gli accompagnatori,
sul piano lavorativo, una progressiva e inesorabile estromissione dal mercato
delle professioni turistiche, poiché i tour operator e le agenzie di viaggio
dell’isola non si affiderebbero più a un accompagnatore turistico e, come
avveniva prima, a tante guide locali quanti sono i siti da visitare nel corso
del tour, ma, al contrario, e per una evidente ragione economica,
preferirebbero affidarsi ad una guida turistica alla quale sarebbe consentito
di illustrare non solo i luoghi di maggiore interesse nei singoli siti
turistici ma, soprattutto, non anche di rendere informazioni durante il
transito da una località turistica ad un’altra.
Asseriscono i ricorrenti che, a livello nazionale, il c.d.
“Codice del Turismo” (D.lgs n. 79/11) avrebbe, diversamente da quanto stabilito
dalla normativa regionale (artt.1, 2 e 4, L.r. n. 8/04), equiparato le due
figure professionali.
Inoltre, vi sarebbe una sorta di discriminazione “a
rovescio”, sofferta dagli accompagnatori, rispetto agli accompagnatori/guide
stranieri cittadini di un altro Stato membro dell’UE, che non conosce la
distinzione tra le due figure professionali.
Costoro, in quanto non residenti e non legalmente stabiliti
in Italia, in via temporanea e occasionale, avrebbero la possibilità di
circolare liberamente sull’intero territorio nazionale, prestando la loro
professione in maniera unitaria.
Sulla scorta di tali rilievi, i ricorrenti hanno chiesto, a
mezzo atto di diffida del 9.12.2013, all’Assessorato Regionale, di essere
autorizzati a poter esercitare la professione di Guida Turistica, ovvero di
essere autorizzati a sostenere ogni utile misura compensativa volta ad
integrare la figura professionale posseduta e ciò al fine di essere
autorizzati all’esercizio della professione di Guida Turistica.
Con nota prot. n. 1299/S9 Tur del 22.1.2014,
successivamente ricevuta, l’Assessorato ha riscontrato la diffida dei
ricorrenti, denegando quanto richiesto sulla base di un’articolata
motivazione.
Con ricorso passato per la notifica il 19.2.2014 e
depositato il 20.2.2014, i ricorrenti hanno impugnato siffatto diniego,
affidandosi alle seguenti censure:
I. Violazione art. 6 D.lgs n. 79/2011 - Violazione degli
artt. 2, 3, 4 del Dlt. N. 30/2006 - Violazione degli articoli 56 [già art. 49
Trattato CE] e 57 [già art. 50 Trattato CE] del TFUE; – Violazione degli
artt. 101 [già 81 e ss., Trattato CE] del TFUE; – Violazione degli articoli
3, 117, primo e terzo comma e 120 della Costituzione della Repubblica
italiana; - Violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea, artt. 1 (Dignità umana), 15 (Libertà professionale e diritto di
lavorare), 20 (Uguaglianza davanti alla legge) e 21 (Non discriminazione); -
Violazione degli artt. 9 e 10 del D.L. n. 206/07; - Violazione dell’art. 18
[già art. 12 TCE] del TFUE - ingiusta ed irragionevole discriminazione
effettuata in base alla nazionalità; - Violazione degli artt. 1, 20, 24, 84
del D.lgs n. 59/10 – Violazione art. 53 L. 234/2012 - Disapplicazione degli
artt. 1, 2, 4, 8 della L.R. n. 8/2004; – Difetto di motivazione, sua
illogicità: art. 3 L. 241/90.
Il provvedimento impugnato non avrebbe considerato che
l’art. 6 del Codice del Turismo, D.lgs n. 79/2011, non avrebbe introdotto
alcuna definizione della professione di accompagnatore turistico distinta da
quella di guida turistica, stabilendo una equiparazione tra le due figure
“anche sotto il profilo della conoscenza dei luoghi visitati”, a ciò
abilitando, pertanto, la figura dell’accompagnatore/guida.
Tale interpretazione sarebbe oggi confortata dalla lettera
dell’art. 3 della L. n. 97/2013 che, al suo primo comma, così recita:
“L’abilitazione alla professione di guida turistica è valida su tutto il
territorio nazionale”.
La riferita disposizione, pur riferendosi alle sole guide,
dovrebbe essere interpretata alla luce dei principi dell’Unione (la
disposizione è infatti contenuta nella legge Europea per il 2013) e degli
effetti sostanziali che produce nel mercato interno delle professioni
turistiche.
Ed invero, essendo stessa eliminata la principale
distinzione, nell’ordinamento interno, tra le figure della Guida e dell’Accompagnatore,
consentendo anche alle prime di svolgere, dapprima, la propria attività in
tutto il territorio regionale (per effetto dell’entrata in vigore del D.A. n.
23-5-2012 - Gurs n. 23 dell’8-6-2012) e nazionale, poi (art. 3 L. n.
97/2013), dovrebbe concludersi che la mancata equiparazione professionale
determinerebbe un ingiustificato avvantaggiamento della prima figura rispetto
alla seconda, posto che alla Guida Turistica non è impedita l’attività di
accompagnamento, ormai possibile in tutto il territorio
Inoltre, l’ampliamento dell’ambito territoriale nel quale
la professione può essere esercitata, nel rispetto delle norme dell’UE,
avrebbe equiparato la normativa italiana a quella degli altri paesi europei,
che non conoscono la distinzione tra Guida ed Accompagnatore (distinzione
presente solo in Italia), nella sostanza abrogando le distinzioni attualmente
contenute nelle varie normative regionali.
Ne deriverebbe, anche sul piano letterale, che la
distinzione tra le due figure professionali opposta dall’Assessorato non
troverebbe alcun riferimento nelle disposizioni che, attualmente, regolano la
materia a livello statale, unico livello competente in ordine alla
determinazione dei principi fondamentali nella materia concorrente delle
professioni, ex art. 117 terzo comma Cost..
Asseriscono i ricorrenti che la competenza in materia di
professioni, relative definizioni e requisiti necessari all’abilitazione
professionale, spetterebbe unicamente allo Stato, ex art. 4, comma 2, del
D.Lgs. n. 30 del 2006 e non alle Regioni (ricomprese fra queste anche quelle
a statuto speciale).
Inoltre, la legge della Regione Sicilia sul turismo (L.r.
n. 8/2004), successiva alla L. 135/2001, che non conteneva già più le
definizioni e, quindi, la distinzione tra le due figure, avrebbe introdotto
le due professioni e i requisiti di accesso, in assenza di una base giuridica
a livello statale.
In ordine al richiamo contenuto nel diniego impugnato alle
disposizioni del CEN Comitato Europeo di Normalizzazione, lo stesso sarebbe
privo di valore cogente, costituendo le definizioni citate un mero proposito
di uniformazione delle discipline interne dei vari paesi aderenti all’Unione,
non trovando riscontro in alcuna direttiva ovvero regolamento della stessa
Unione o nella normativa interna italiana.
La distinzione tra le due figure professionali sarebbe
sconosciuta in altri paesi dell’Unione Europea, ove i prestatori esercitano
indistintamente la professione di accompagnatore e guida e possono chiedere
non solo di potersi stabilire in Italia, ma di poter esercitare in regime di
temporaneità ed occasionalità (secondo quanto previsto dal D.lgs 206/07,
artt. 9 e 10), la professione di guida turistica attraverso una semplice
dichiarazione preventiva da presentarsi a mezzo raccomandata alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri, ovvero ancora, nel caso di un c.d. “tour chiuso”
(un gruppo che parte, visita l’Italia e ritorna nel paese di partenza) di
poter prestare la propria attività professionale in assenza di qualsivoglia
dichiarazione preventiva.
Nella sostanza ai prestatori di servizi di accompagnamento
di un paese membro dell’U.E. sarebbe riconosciuta una doppia facoltà, invece
impedita a un prestatore regolarmente stabilito in Italia e in Sicilia.
E, infatti, l’art. 8 della L.R. n. 8/04, riserverebbe la
facoltà in oggetto alle sole guide straniere e non a quelle stabilite in
Italia e Sicilia, impedendo, così, ai soli ricorrenti in quanto stabiliti
nella Regione Sicilia, la libera prestazione dei propri servizi
professionali, in contrasto con i diritti e le libertà fondamentali del
mercato interno dell’Unione.
Il diniego opposto dall’Assessorato ad esclusivo carico dei
ricorrenti rappresenterebbe, inoltre, una violazione degli artt. 3 e 120
della Costituzione.
Per tali motivi, i ricorrenti hanno concluso con la
richiesta di disapplicazione dell’art. 8 della L.R. n.8/04 e delle altre
disposizioni di contrasto quali gli artt. 1, 2 e 4 della medesima legge
regionale.
Infine, hanno lamentato la discriminazione e la lesione
delle norme e principi posti a tutela della concorrenza, rispetto alle
facoltà di accesso alla professione concesse ad altri colleghi in altre
regioni italiane, ove è espressamente consentita la estensione
dell’abilitazione ai soggetti in possesso di una delle abilitazioni alle
attività di accompagnamento, attraverso un esame avente ad oggetto le sole
materie differenziali (cfr. L. R. Emilia Romagna n. 4/2000, art. 3 del Regolamento
Regionale Regione Puglia n. 23/2012) con ciò creandosi una asserita lesione
del principio della concorrenza sotto il profilo dell’accesso ad una
professione regolamentata, consentito, attraverso modalità più agevoli, in
una Regione dello Stato ed impedito invece in un’altra.
In ultimo, i ricorrenti, nella diffida che ha originato il
diniego dell’Assessorato hanno, inoltre, chiesto di essere autorizzati a
sostenere ogni “misura compensativa volta ad integrare la figura
professionale posseduta dagli stessi (al pari della Guide Straniere che
intendono stabilirsi nella regione), al fine di ottenere l’abilitazione alla
professione di Guida Turistica”.
Costituitasi, l’Amministrazione ha concluso per
l’infondatezza del ricorso.
Alla pubblica udienza del 25.9.2014 la causa è stata
trattenuta per la decisione.
DIRITTO
La questione giuridica sottesa al ricorso in esame concerne
la possibilità, a fronte di una normativa regionale che prevede due figure
distinte, di guida turistica e di accompagnatore turistico, di ritenere ormai
le stesse unificate per effetto delle nuove disposizioni nazionali e,
comunque, in quanto incompatibili con la normativa comunitaria.
Sulla scorta di tali premesse, i ricorrenti, accompagnatori
turistici, hanno presentato istanza al competente Assessorato Regionale,
chiedendo, in buona sostanza, di poter esercitare la professione di guida
turistica, la cui possibilità di esercizio, così come già avveniva per gli
accompagnatori, in ambito provinciale, è stata recentemente estesa a tutto il
territorio nazionale.
Con la medesima istanza, è stato comunque chiesto, in
subordine, di autorizzare “ogni misura compensativa volta a integrare la
figura professionale posseduta”.
L’istanza dei ricorrenti è giustificata dal fatto che, con
grave pregiudizio per la loro attività lavorativa, è venuta meno ogni
necessità di ricorrere alla figura dell’accompagnatore, che, appunto,
garantiva il coordinamento nel territorio al di fuori delle province,
originario limite territoriale della competenza professionale delle guide
turistiche.
L’Amministrazione ha ritenuto di non poter accogliere la
detta richiesta per le considerazioni seguenti:
1) la l.r. n. 8 del 3 maggio 2004, emanata, al pari di
molte altre regioni, in vigenza della legge 135/2001, disciplina separatamente
le professioni di guida e di accompagnatore turistico, stabilendo criteri
diversi e programmi di esami differenziati per l’accesso e lo svolgimento
delle relative prove selettive, nella considerazione delle diverse competenze
richieste alle guide e agli accompagnatori turistici”;
2) “la citata L.r 8/04 richiede, inoltre, per l’accesso
alla professione di guida turistica il superamento di un esame – verifica per
coloro che siano in possesso di una laurea in materie umanistiche (…).
Diversamente, per lo svolgimento della professione di accompagnatore
è sufficiente il diploma di scuola media superiore la frequenza di un corso”;
3) le diverse funzioni e competenze, così come definite dal
CEN (Comitato Europeo di Normalizzazione), secondo la norma europea EN 13809
del 2003.
Il medesimo provvedimento ha inoltre chiarito che non
“appare plausibile il fatto che, sul piano letterale, la definizione di cui
all’art. 6 del Codice del Turismo, approvato con il D.lgs n. 79/11, equipari
le due figure di guida e di accompagnatore; a parere dello scrivente . . . si
tratta di una mera elencazione di servizi costituenti l’oggetto delle
attività proprie delle professioni”.
Infine, “l’affermazione che gli stranieri che esercitano
l’attività di accompagnatore turistico
in un altro paese europeo in cui non è regolamentata tale
professione, possono esercitare in Italia l’attività , di guida, non trova
riscontro né nelle norme, né nella prassi . . .”
Ciò posto, ritiene il Collegio che debba essere condiviso
quanto sostenuto in ricorso in riferimento alla concreta abolizione della
distinzione delle due figure per effetto del c.d. Codice del Turismo (D.
Lgs.vo 23/05/2011, n.79), il cui art. 6 stabilisce che “sono professioni
turistiche quelle attività, aventi ad oggetto la prestazione di servizi di
promozione dell’attività turistica, nonché servizi di ospitalità, assistenza,
accompagnamento e guida, diretti a consentire ai turisti la migliore
fruizione del viaggio e della vacanza, anche sotto il profilo della
conoscenza dei luoghi visitati”.
Il nuovo indirizzo statale, quindi, è rivolto alla
sussistenza di un’unica figura volta all’accompagnamento e alla guida.
Ciò posto (cfr. Corte Cost. 29.10.2009, n. 271) <<va
premesso che, in materia di professioni, la giurisprudenza della Corte è
ferma nel senso che compete allo Stato l’individuazione dei profili
professionali e dei requisiti necessari per il relativo esercizio.
<< Tali principi sono validi anche con riguardo alle
professioni turistiche. In tal senso, esplicitamente, la recente sentenza n.
222 del 2008 ha statuito che «l’attribuzione della materia delle
“professioni” alla competenza dello Stato […] prescinde dal settore nel quale
l’attività professionale si esplica e corrisponde all’esigenza di una
disciplina uniforme sul piano nazionale che sia coerente anche con i principi
dell’ordinamento comunitario»>>.
Il Giudice delle Leggi ha, altresì, chiarito che, secondo
quanto previsto dall’art. 117, comma 3, <<l’indicazione di specifici
requisiti per l’esercizio delle professioni, anche se in parte coincidenti
con quelli già stabiliti dalla normativa statale, viola la competenza
statale, risolvendosi in una indebita ingerenza in un settore (quello della
disciplina dei titoli necessari per l’esercizio di una professione), costituente
principio fondamentale della materia e, quindi, di competenza statale, ai
sensi anche dell’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 30 del 2006» (sentenze n. 153
del 2006 e n. 57 del 2007)>>.
Ha, infine, precisato che <<in tale ottica . . .
l’art. 10, comma 4, del decreto-legge n. 7 del 2007, convertito nella legge
n. 40 del 2007, introducendo misure urgenti per la liberalizzazione di alcune
attività economiche, stabilisce che le attività di «guida turistica e accompagnatore
turistico [….] non possono essere subordinate all’obbligo di autorizzazioni
preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza,
fermo restando il possesso dei requisiti di qualificazione professionale
previsti dalle normative regionali» e che «[….] I soggetti abilitati allo
svolgimento dell’attività di guida turistica nell’ambito dell’ordinamento
giuridico del Paese comunitario di appartenenza operano in regime di libera
prestazione di servizi, senza necessità di alcuna autorizzazione né
abilitazione, sia essa generale o specifica>>.
L’Amministrazione, con il provvedimento impugnato ritiene
che l’art. 6 del Codice del Turismo non equipari le due figure.
Prescindendo dalle opposte tesi, il Collegio osserva che,
secondo quanto stabilito dall’art. 53 della L. 24 dicembre 2012, n. 234, “nei
confronti dei cittadini italiani non trovano applicazione norme
dell'ordinamento giuridico italiano o prassi interne che producano effetti
discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento garantiti
nell'ordinamento italiano ai cittadini dell'Unione europea”.
Analogamente, il D. Lgs.vo 26 marzo 2010, n. 59 (attuazione
della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno) prevede
che <<i cittadini italiani e i soggetti giuridici costituiti
conformemente alla legislazione nazionale che son stabiliti in Italia possono
invocare l'applicazione delle disposizioni del presente titolo, nonché di
quelle richiamate all'articolo 20, comma 3>>.
L’art. 20 (Esercizio di attività di servizi in regime di
libera prestazione) stabilisce che <<La prestazione temporanea e
occasionale di servizi e' consentita ai cittadini comunitari e agli altri
prestatori aventi la sede sociale, l'amministrazione centrale o il centro di
attività principale all'interno dell'Unione europea, quando sono stabiliti in
uno Stato membro.
2. I requisiti applicabili ai prestatori di servizi
stabiliti in Italia si applicano ai soggetti di cui al comma 1 in caso di
prestazione temporanea e occasionale solo se sussistono ragioni di ordine
pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di tutela
dell'ambiente, nel rispetto dei principi di non discriminazione e di
proporzionalità.
3. Restano ferme le disposizioni di cui al titolo II del
decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di recepimento della direttiva
2005/36/CE>>.
Pertanto, i cittadini italiani possono invocare le
disposizioni di cui al titolo II del decreto legislativo 9 novembre 2007, n.
206, di recepimento della direttiva 2005/36/CE e, quindi, diretta espressione
di una normativa comunitaria recepita espressamente in Italia.
Gli artt. 9 e 10 del predetto D.Lgs.vo stabiliscono quanto
segue:
“Art. 9. 1. Fatti salvi gli articoli da 10 a 15, la libera
prestazione di servizi sul territorio nazionale non può essere limitata per
ragioni attinenti alle qualifiche professionali:
a) se il prestatore é legalmente stabilito in un altro
Stato membro per esercitarvi la corrispondente professione;
b) in caso di spostamento del prestatore; in tal caso, se
nello Stato membro di stabilimento la professione non é regolamentata, il
prestatore deve aver esercitato tale professione per almeno due anni nel
corso dei dieci anni che precedono la prestazione di servizi.
2. Le disposizioni del presente titolo si applicano
esclusivamente nel caso in cui il prestatore si sposta sul territorio dello
Stato per esercitare, in modo temporaneo e occasionale, la professione di cui
al comma 1.
3. Il carattere temporaneo e occasionale della prestazione
é valutato, dall'autorità di cui all'art. 5, caso per caso, tenuto conto
anche della natura della prestazione, della durata della prestazione stessa,
della sua frequenza, della sua periodicità e della sua continuità.
4. In caso di spostamento, il prestatore é soggetto alle
norme che disciplinano l'esercizio della professione che é ammesso ad esercitare,
quali la definizione della professione, l'uso dei titoli e la responsabilità
professionale connessa direttamente e specificamente alla tutela e sicurezza
dei consumatori, nonché alle disposizioni disciplinari applicabili ai
professionisti che, sul territorio italiano, esercitano la professione
corrispondente.
“Art. 10. 1. Il prestatore che ai sensi dell'articolo 9 si
sposta per la prima volta da un altro Stato membro sul territorio nazionale
per fornire servizi é tenuto ad informare in anticipo, l'autorità di cui
all'articolo 5 con una dichiarazione scritta, contenente informazioni sulla
prestazione di servizi che intende svolgere, nonché sulla copertura
assicurativa o analoghi mezzi di protezione personale o collettiva per la
responsabilità professionale. Tale dichiarazione ha validità per l'anno in
corso e deve essere rinnovata, se il prestatore intende successivamente
fornire servizi temporanei o occasionali in tale Stato membro. Il prestatore
può fornire la dichiarazione con qualsiasi mezzo idoneo di comunicazione.
2. In occasione della prima prestazione, o in qualunque
momento interviene un mutamento oggettivo della situazione attestata dai
documenti, la dichiarazione di cui al comma 1 deve essere corredata di:
a) un certificato o copia di un documento che attesti la
nazionalità del prestatore;
b) una certificazione dell'autorità competente che attesti
che il titolare é legalmente stabilito in uno Stato membro per esercitare le
attività in questione e che non gli é vietato esercitarle, anche su base temporanea,
al momento del rilascio dell'attestato;
c) un documento che comprovi il possesso delle qualifiche
professionali;
d) nei casi di cui all'articolo 9, comma 1, lettera b), una
prova con qualsiasi mezzo che il prestatore ha esercitato l'attività in
questione per almeno due anni nei precedenti dieci anni;
e) per le professioni nel settore della sicurezza la prova
di assenza di condanne penali.
3. Per i cittadini dell'Unione europea stabiliti legalmente
in Italia l'attestato di cui al comma 2, lettera b) e' rilasciato, a
richiesta dell'interessato e dopo gli opportuni accertamenti, dall'autorità
competente di cui all'articolo 5.
4. Il prestatore deve informare della sua prestazione,
prima dell'esecuzione o, in caso di urgenza, immediatamente dopo, l'ente di
previdenza obbligatoria competente per la professione esercitata. La
comunicazione, che non comporta obblighi di iscrizione o di contribuzione,
può essere effettuata con qualsiasi mezzo idoneo”.
Appare evidente che, quelle esercitabili, sono prestazioni
svolte in modo temporaneo e occasionale, assolutamente interdette, invece, al
prestatore nazionale munito della sola qualifica (recte:abilitazione) di accompagnatore
e, invece, consentite al soggetto abilitato a guida turistica.
Sostengono i ricorrenti che ciò implicherebbe una sorta di
discriminazione “al contrario”, di guisa che le guide straniere, fornite di
unica abilitazione, possono in Italia svolgere il servizio in origine
destinato (anche) agli accompagnatori.
Occorre comprendere se detta circostanza derivi da una
espressa disposizione comunitaria e, quindi, in virtù del richiamato art. 53
della L. 24 dicembre 2012, n. 234, la sussistenza di una norma di non
discriminazione nei confronti del prestatore di servizio comunitario garantisca
analoga possibilità al cittadino italiano all’interno del territorio del
nostro Stato.
Già da tempo (Sentenza della Corte di Giustizia del
26/2/1991 n. C-180/89) è stato chiarito <<che occorre osservare che le
attività di una guida turistica originaria di uno Stato membro diverso
dall'Italia e che accompagna i partecipanti ad un viaggio organizzato in
Italia a partire dal detto Stato membro possono essere esercitate nel quadro
di due distinti regimi giuridici. Un' impresa di turismo con sede in un altro
Stato membro può avvalersi delle guide che lavorano alle sue dipendenze. In
tale ipotesi è l' impresa di turismo che presta il servizio ai turisti
attraverso le proprie guide turistiche. Tuttavia, tale impresa può anche
avvalersi di guide turistiche indipendenti, stabilite nell' altro Stato
membro di cui s' è detto. In questa ipotesi il servizio è prestato dalla
guida turistica all' impresa di turismo>>.
Occorre accertare se queste attività rientrino nell' ambito
di applicazione dell' art. 59 (adesso 49) del Trattato.
Secondo la predetta decisione, <<l’ art. 59 del
Trattato, anche se prevede esplicitamente la sola situazione di un prestatore
stabilito in uno Stato membro diverso da quello del destinatario della
prestazione, ha nondimeno lo scopo di eliminare le restrizioni alla libera
prestazione di servizi da parte di persone non stabilite nello Stato sul cui
territorio deve essere fornita la prestazione (v. sentenza 10 febbraio 1982,
Transporoute, punto 14 della motivazione, causa 76/81, Racc. pag. 417). Solo
nel caso in cui tutti gli elementi rilevanti dell' attività in questione
siano ristretti localmente all'interno di un solo Stato membro le
disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione di servizi non
trovano applicazione (sentenza 18 marzo 1980, Debauve, causa 52/79, punto 9
della motivazione, Racc. pag. 833).
<<Di conseguenza, le disposizioni dell' art. 59
debbono applicarsi in tutti i casi in cui un prestatore di servizi offre
servizi nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale egli è
stabilito, qualunque sia il luogo in cui sono stabiliti i destinatari dei
servizi.
<< Trattandosi nella fattispecie, e nelle due ipotesi
descritte nel punto 5 della presente sentenza, di prestazioni di servizi
effettuate in uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilito il
prestatore, l' art. 59 del Trattato trova applicazione.
<< Si deve poi esaminare se la prestazione di cui
trattasi sia già oggetto di una disciplina comunitaria.
<< Il governo italiano sottolinea a tale proposito che
occorre distinguere la professione di guida turistica da quella di accompagnatore
turistico. Orbene, dal quattordicesimo "considerando" e dall'art.
2, n. 5, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/368/CEE,
concernente misure destinate a favorire l' esercizio effettivo della libertà
di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per quanto riguarda
varie attività (ex classe 01 - classe 85 CITI), comprendente segnatamente
misure transitorie per tali attività (GU L 167, pag. 22), risulta che solo la
professione di guida accompagnatrice è stata oggetto di un' armonizzazione
comunitaria. Di conseguenza, il fatto di essere abilitato all' esercizio
dell' attività di guida accompagnatrice non implicherebbe assolutamente il
diritto di esercitare l' attività di guida turistica.
<< Questo argomento non può essere accolto. E'
infatti sufficiente osservare che la Commissione non ha affatto sostenuto che
le due professioni siano identiche e che l' accompagnatore turistico possa
indifferentemente esercitare questa attività o quella di guida turistica.
Essa fa riferimento, nel ricorso, unicamente alla funzione di guida turistica
esercitata dalla persona che si sposta con un gruppo di turisti, senza porre
il problema di stabilire se tale persona eserciti anche la funzione di guida
accompagnatrice.
<< Occorre pertanto chiedersi se, in mancanza di
armonizzazione comunitaria, l' applicazione della normativa italiana
controversa alle guide turistiche che accompagnano un gruppo di turisti
proveniente da un altro Stato membro sia compatibile con gli artt. 59 e 60
del Trattato CEE.
<< Gli artt. 59 e 60 del Trattato prescrivono l'
eliminazione non solo di tutte le discriminazioni nei confronti del
prestatore a causa della sua cittadinanza, ma anche di tutte le restrizioni
alla libera prestazione di servizi imposte dal fatto che il prestatore è
stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui dev'essere fornita la
prestazione. In particolare, lo Stato membro non può subordinare l'
esecuzione della prestazione di servizi nel suo territorio all' osservanza di
tutte le condizioni prescritte per lo stabilimento, perché altrimenti
priverebbe di ogni effetto utile le disposizioni destinate a garantire la
libera prestazione di servizi.
<< Si deve rilevare a tale proposito che la
prescrizione contenuta nelle citate disposizioni della normativa italiana
costituisce una restrizione di tal genere. Infatti, subordinando la
prestazione dei servizi di guida turistica che viaggia con un gruppo di
turisti proveniente da un altro Stato membro al possesso di una determinata
qualifica, la detta normativa impedisce sia alle imprese di turismo di
fornire tale prestazione tramite il proprio personale sia alle guide
turistiche indipendenti di offrire i propri servizi a queste imprese nel corso
di viaggi organizzati. Inoltre, essa impedisce ai turisti che partecipano a
tali viaggi organizzati di avvalersi a loro scelta delle prestazioni di cui è
causa.
<< Tenuto conto però delle speciali caratteristiche
di talune prestazioni di servizi, il fatto che uno Stato membro subordini
quest' ultima a condizioni di qualifica del prestatore, in conformità alle
norme che disciplinano questi tipi di attività nel suo territorio, non può
essere considerato incompatibile con gli artt. 59 e 60 del Trattato. Tuttavia,
la libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale sancito
dal Trattato, può essere limitata solo da norme giustificate dall'interesse
generale e valevoli per tutte le persone e le imprese che esercitino un'
attività nel territorio dello Stato destinatario, qualora tale interesse non
sia tutelato dalle norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in
cui è stabilito. Inoltre, le dette condizioni debbono essere obiettivamente
necessarie a garantire l' osservanza delle norme professionali e la tutela
degli interessi da queste perseguita (v., tra l' altro, sentenza 4 dicembre
1986, Commissione / Germania, punto 27 della motivazione, causa 205/84, Racc.
pag. 3755).
<< Ne consegue che tali condizioni possono essere
considerate compatibili con gli artt. 59 e 60 del Trattato soltanto qualora
sia provato che sussistono, nel settore di attività considerato, esigenze
imperative connesse all' interesse generale che giustificano restrizioni
della libera prestazione dei servizi, che tale interesse non è già garantito
dalle norme dello Stato in cui il prestatore è stabilito e che lo stesso
risultato non potrebbe essere ottenuto mediante provvedimenti meno incisivi.
<< Il governo italiano sostiene poi che la normativa
controversa mira a proteggere interessi generali, attinenti alla tutela dei
consumatori e alla conservazione del patrimonio storico ed artistico
nazionale. Per quanto riguarda la tutela dei consumatori esso sottolinea che
la normativa mira a garantire la qualità della prestazione per proteggere in
tal modo il destinatario effettivo di quest'ultima, cioè il turista. L'
interesse alla conservazione del patrimonio storico ed artistico nazionale
verrebbe garantito dalla guida turistica, che costituisce l'intermediario tra
il visitatore ed il bene culturale. Orbene, nell' ipotesi specifica di un
viaggio organizzato di un gruppo di turisti stranieri la tutela di questo
interesse sarebbe importante in quanto, tenuto conto della loro diversa
matrice culturale e dalla durata limitata delle visite, tali turisti
serberebbero del bene culturale solo l'immagine e la conoscenza trasmessa
loro dalla guida turistica.
<< Si deve osservare che l' interesse generale
attinente alla tutela dei consumatori e la conservazione del patrimonio
storico ed artistico nazionale possono costituire esigenze imperative che
giustificano una restrizione della libera prestazione dei servizi.
Ciononostante la condizione imposta dalla normativa italiana eccede quanto è
necessario a garantire la tutela di questo interesse, in quanto subordina l'
attività della guida turistica che accompagna gruppi di turisti provenienti
da un altro Stato membro al possesso di una licenza.
<< In effetti, l' accompagnamento professionale di
cui trattasi nella presente controversia si svolge in condizioni particolari.
La guida turistica, indipendente o lavoratore subordinato, si sposta con i
turisti che accompagna in circuito chiuso; essi si trasferiscono
temporaneamente, in gruppo, dallo Stato membro in cui sono stabiliti nello
Stato membro da visitare.
<< Stando così le cose, la condizione del possesso di
una licenza imposta dallo Stato membro di destinazione ha l' effetto di
ridurre il numero di guide turistiche idonee ad accompagnare i turisti in
circuito chiuso, il che può indurre l'organizzatore di viaggi ad affidarsi a
guide locali, occupate o stabilite nello Stato membro in cui è fornita la
prestazione. Orbene, tale conseguenza potrebbe presentare per i turisti
beneficiari delle prestazioni di servizi di cui trattasi l' inconveniente di
non poter disporre di una guida che abbia familiarità con la loro lingua, con
i loro interessi e con le loro aspettative specifiche.
<< Va inoltre osservato che una gestione redditizia
di tali viaggi di gruppo dipende dalla reputazione professionale dell'
organizzatore, che è sottoposto alla pressione concorrenziale di altre
imprese di turismo, e che la conservazione di tale reputazione e la pressione
della concorrenza determinano già una certa selezione delle guide turistiche
e un controllo della qualità delle loro prestazioni. Tale circostanza può
contribuire, in funzione delle aspettative specifiche dei gruppi di turisti
di cui trattasi, alla tutela dei consumatori ed alla conservazione del
patrimonio nazionale storico ed artistico, quando si tratta di visite guidate
in luoghi diversi dai musei o dai monumenti storici che possono essere
visitati solo con una guida professionista.
<< Ne consegue che, tenuto conto della gravità delle
restrizioni che essa comporta, la normativa di cui trattasi è sproporzionata
rispetto allo scopo perseguito, cioè la conservazione del patrimonio storico
ed artistico dello Stato membro in cui è effettuato il viaggio e la tutela
dei consumatori>>.
Considerato il nuovo quadro normativo, caratterizzato
dall’abolizione di una sostanziale distinzione tra guide e accompagnatori,
alla liberalizzazione dell’attività delle prime rispetto all’intero
territorio nazionale, alla circostanza che alle guide straniere, sia pure con
tutte le precisazioni e la temporaneità, è consentito di cumulare la
funzione, appunto, di guida e di accompagnatori nel territorio nazionale e
che tale facoltà non può non trovare attuazione anche per i cittadini
italiani, è possibile concludere che, in attesa di eventuali precisazioni
normative in ordine ai presupposti, non possa adottarsi la normativa
regionale di riferimento, ma occorra consentire a coloro che sono abilitati
ad accompagnatore turistico di svolgere l’attività di guida.
Per altro, in tal senso, non è inopportuno rammentare che
l’attuale disciplina delle professioni è stata oggetto di ulteriore
liberalizzazione, per effetto dell’abrogazione dell’art. 10 comma 4 della
legge n. 40/2007, espressamente richiamato dalla sentenza della Corte
Costituzionale 271/2009 sopra citata.
Tale norma poneva una norma di favore, quindi ormai
rimossa, per i soggetti aventi un titolo universitario pertinente alla
professione di guida turistica, secondo la quale “ai soggetti titolari di
laurea in lettere con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia o titolo
equipollente, l'esercizio dell'attività di guida turistica non può essere
negato, né subordinato allo svolgimento dell'esame abilitante o di altre
prove selettive, salva la previa verifica delle conoscenze linguistiche e del
territorio di riferimento”, sicché non sono interdette altre disposizioni che
possano fondare il titolo presupposto su altre circostanze.
La materia è ora regolata dall'art. 3, quinto comma,
d.l.138/2011, convertito nella legge 148/2011, che, nella parte di interesse,
così recita:
“5. Fermo restando l'esame di Stato di cui all' articolo
33, quinto comma, della Costituzione per l'accesso alle professioni
regolamentate secondo i principi della riduzione e dell'accorpamento, su base
volontaria, fra professioni che svolgono attività similari, gli ordinamenti
professionali devono garantire che l'esercizio dell'attività risponda senza
eccezioni ai principi di libera concorrenza, alla presenza diffusa dei
professionisti su tutto il territorio nazionale, alla differenziazione e
pluralità di offerta che garantisca l'effettiva possibilità di scelta degli
utenti nell'ambito della più ampia informazione relativamente ai servizi
offerti. Con decreto del Presidente della Repubblica emanato ai sensi dell'
articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, gli ordinamenti
professionali dovranno essere riformati entro 12 mesi dalla data di entrata
in vigore del presente decreto per recepire i seguenti principi:
a) l'accesso alla professione é libero e il suo esercizio é
fondato e ordinato sull'autonomia e sull'indipendenza di giudizio,
intellettuale e tecnica, del professionista. La limitazione, in forza di una
disposizione di legge, del numero di persone che sono titolate ad esercitare
una certa professione in tutto il territorio dello Stato o in una certa area
geografica, é consentita unicamente laddove essa risponda a ragioni di
interesse pubblico, tra cui in particolare quelle connesse alla tutela della
salute umana, e non introduca una discriminazione diretta o indiretta basata
sulla nazionalità o, in caso di esercizio dell'attività in forma societaria,
della sede legale della società professionale;
b) previsione dell'obbligo per il professionista di seguire
percorsi di formazione continua permanente predisposti sulla base di appositi
regolamenti emanati dai consigli nazionali . . . .;
c) la disciplina del tirocinio per l'accesso alla
professione deve conformarsi a criteri che garantiscano l'effettivo
svolgimento dell'attività formativa e il suo adeguamento costante
all'esigenza di assicurare il miglior esercizio della professione”.
In sostanza, è stato disposto che l'accesso alla
professione è libero, a meno che non ci siano ragioni di ordine pubblico, e
sono stati definiti, per altro, i percorsi e il tirocinio necessari per il
legittimo esercizio, di guisa che, in effetti, non è neanche, in tal senso,
giustificato il diniego impugnato nella parte in cui non ritiene che vi sia
una disposizione per l’accesso, la cui regolamentazione i ricorrenti non
hanno mancato di richiedere.
Conclusivamente il ricorso va accolto e, per l’effetto, va
annullato il provvedimento impugnato ai fini dell’accoglimento dell’istanza
dei ricorrenti sino alla eventuale adozione di normativa che disciplini
l’accesso alla professione di accompagnatore turistico.
La complessità del giudizio e la novità della questione
inducono il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di
giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia -
Sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) - definitivamente pronunciando
sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei modi e nei sensi di
cui alla parte motiva.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno
25 settembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Cosimo Di Paola, Presidente
Francesco Brugaletta, Consigliere
Pancrazio Maria Savasta, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/11/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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