Presidente Petitti – Relatore D’Ascola
Con ricorso in opposizione pervenuto in data 01.10.2010 presso il Giudice di Pace di Mantova, M.M. chiedeva l'annullamento di novantaquattro verbali di accertamento di infrazione, elevati dalla Polizia Municipale di Mantova tra il 30.04.2010 e il 15.06.2010: le veniva contestata la plurima violazione dell'art.7, commi 9 e 14, Cds, ossia l'indebito ingresso in una zona a traffico limitato.
Il Comune di Mantova, costituitosi in giudizio, richiedeva il rigetto delle domande formulate dall'attrice.
Il Giudice di Pace di Mantova, con sentenza depositata in data 05.01.2011, accoglieva parzialmente il ricorso, dichiarando la M. tenuta al pagamento di una sola sanzione pecuniaria per ogni singola data in cui erano state accertate le violazioni impugnate.
Con atto di citazione ritualmente notificato il 30.06.2011, il Comune di Mantova proponeva appello; M.M. si costituiva in giudizio, impugnando la sentenza di primo grado con appello incidentale.
Il Tribunale di Mantova, in data 23.05.2012, rigettava entrambi i gravami.
Il Comune di Mantova ha impugnato la sentenza con ricorso per cassazione, notificato al difensore dell'intimata il 6.12.2012. La M. non ha svolto attività difensiva.
Il giudice relatore ha avviato la causa a decisione con il rito previsto per il procedimento in camera di consiglio.
2) Con l'unico motivo di ricorso, il Comune di Mantova denuncia la violazione o falsa applicazione dell'art.8 bis, comma 4, 1.689/81. Il ricorrente ritiene che tanto il Giudice di Pace, quanto il Tribunale avrebbero errato nel considerare unitarie - e non oggettivamente e soggettivamente autonome - le violazioni commesse nella stessa giornata, ma a distanza di molte ore l'una dall'altra.
Secondo la tesi del ricorrente, l'istituto della reiterazione dell'illecito "non ha lo scopo di unificare la sanzione, ma solo quello di escludere l'effetto aggravante quando più violazioni siano state commesse in tempi ravvicinati e siano riconducibili a programmazione unitaria" (pag.4 del ricorso).
Il motivo di ricorso è fondato.
L'art.8 della 1.689/81 statuisce, al primo comma, che, salvo quanto diversamente stabilito dalla legge, "chi con un'azione od un'omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla pena prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo".
La disposizione appena riprodotta estende al settore delle sanzioni amministrative il sistema del cumulo giuridico delle sanzioni, tipizzato inizialmente in sede penale: pertanto, se a fronte della stessa azione od omissione, vengano violate più volte la stessa norma incriminatrice (concorso omogeneo) o norme diverse (concorso eterogeneo), l'autore degli illeciti verrà sanzionato soltanto con la pena prevista per la violazione più grave, incrementata fino al triplo.
Questa disciplina non è, però, applicabile nei casi di plurime violazioni commesse con altrettante condotte (Cass. 5252/2011; Cass. 12974/2008; Cass. 12844/2008).
Ipotesi che, in realtà, vengono contemplate dall'art.81 c.p. e per la quali è previsto, come per i casi di concorso omogeneo o eterogeneo, il cumulo giuridico delle sanzioni.
L'art.81 c.p. non è applicabile analogicamente in materia di sanzioni amministrative, "sia perché il menzionato art.8 della legge 689/81, al comma 2, prevede una simile disciplina solo per le suddette violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatoria (evidenziandosi così l'intento del legislatore di non estendere detta disciplina ad altri illeciti amministrativi), sia perché la differenza qualitativa tra illecito penale e illecito amministrativo non consente che attraverso l'interpretazione analogica le norme di favore previste in materia penale possano essere estese agli illeciti amministrativi". (Cass. 5252/2011). 2.1) È stato soltanto con l'art.8 bis della legge 689/81, introdotto per effetto del d.lgs. 507/99, che il legislatore ha conferito rilevanza giuridica alla continuazione degli illeciti. Il quarto comma dell'art.8 dispone, infatti, che le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria.
L'inciso "ai fini della reiterazione" circoscrive la rilevanza del disegno criminoso, realizzato attraverso una pluralità di illeciti amministrativi teleologicamente avvinti, alla sola elisione degli effetti negativi che deriverebbero dal riconoscimento della reiterazione (Cass. 17347/2007).
Quest'ultima, che riproduce la recidiva di stampo penalistico, si configura allorché, salvo diverse disposizioni di legge, un soggetto, entro cinque anni dalla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, realizzi un'altra violazione della stessa indole.
Ai sensi del quinto comma dell'art.8 bis, la reiterazione dispiega soltanto gli effetti espressamente stabiliti dalla legge. Pertanto, le conseguenze della reiterazione sono dettate direttamente dalla legge; in assenza di qualsiasi norma a riguardo, la reiterazione non può, quindi, operare "quale elemento unificante ai fini della sanzione del precedente articolo 8 a guisa di continuazione (art.81, comma 2, c.p.), e non modifica il principio generale, desumibile dal citato articolo 8, secondo cui la sanzione più grave aumentata fino al triplo non può essere irrogata, salve le ipotesi eccezionali del secondo comma
(violazioni delle norme previdenziali e assistenziali), che nei soli casi di concorso formale". (Cass. 5252/2011).
3) Nel caso di specie, il Giudice di Pace, con sentenza confermata anche dal Tribunale, ha condannato l'intimata al pagamento di un'unica sanzione pecuniaria per ogni singola data in cui sono state accertate le violazioni, consistenti nel transito senza autorizzazione in zone a traffico limitato.
Ha quindi raggruppato e considerato non punibili le violazioni, successive alla prima, commesse nello stesso giorno.
Secondo il Tribunale di Mantova, "bene ha motivato il giudice di primo grado valutando, ai sensi del quarto comma dell'art.8 bis 1.689/81, come unitarie e non oggettivamente e soggettivamente autonome e, pertanto, ravvicinate (concetto valutabile discrezionalmente dal giudice dato che la legge non pone limiti cronologici) ex art.8 bis 1.689/81, le violazioni commesse nella stessa giornata e riconducibili a programmazione unitaria". (pag.4 della sentenza del Tribunale di Mantova).
L'errore commesso dal tribunale e denunciato in ricorso è però evidente alla luce di quanto sopraesposto: il quarto comma dell'art.8 bis non consente di unificare le sanzioni per gli illeciti plurimi commessi, ma agisce soltanto come limite alla configurabilità della reiterazione e al dispiegarsi degli ulteriori effetti sanzionatori che aggravano la sanzione base.
3.1) Una conclusione ulteriormente avallata, in materia di illeciti previsti dal codice della strada, dall'art.198 CdS che, dopo aver ribadito, al primo comma, il principio del cumulo giuridico delle sanzioni, dispone, al secondo comma, che "nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione".
La validità degli argomenti addotti non viene intaccata dall'ordinanza interpretativa della Corte Costituzionale n.14/2007, emessa a seguito della proposizione di una questione di legittimità costituzionale relativa al secondo comma dell'art.198 CdS, secondo la quale "non ad ogni accertamento deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, trattandosi di condotta (la circolazione in zona vietata) di durata".
Con l'ordinanza de qua, la Corte Costituzionale non ha esteso l'applicabilità della continuazione agli illeciti amministrativi, ma ha ritenuto che, quando vi sia brevissimo lasso temporale tra due violazioni (ingressi nella ZTL), il giudice debba valutare la configurabilità una sola condotta di durata.
Nel caso di specie, invece, secondo il ricorso, gli ingressi nella ZTL erano avvenuti anche a distanza di alcune ore, non potendosi, quindi, ravvisare una condotta unica.
Il tribunale non ha esaminato la fattispecie alla luce di questi principi, poiché ha effettuato una indistinta assimilazione assolutoria per tutte le violazioni, successive alla prima, commesse nel medesimo giorno.
4) Discende da quanto esposto l'accoglimento del ricorso.
La sentenza impugnata va cassata e la cognizione rimessa al tribunale di Mantova in persona di altro magistrato, il quale esaminerà nuovamente l'appello attenendosi al seguente principio di diritto:
«In materia di sanzioni amministrative, non e' applicabile, allorchè siano poste in essere inequivocabilmente (Corte Cost. 14/2007) più condotte realizzatrici della medesima violazione, l'art. 81 cpv cod. pen. relativo alla continuazione, ma esclusivamente il concorso formale, in quanto espressamente previsto nell'art. 8 legge 689/81, che richiede l'unicita' dell'azione od omissione produttiva della pluralita' di violazioni.
La disciplina di cui al citato art. 8 non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all'art. 8-bis della medesima legge, che, salve le ipotesi eccezionali del secondo comma (violazioni delle norme previdenziali ed assistenziali), ha escluso, se sussistono determinati presupposti, la computabilità delle violazioni amministrative successive alla prima solo ai fini di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione.»
Il tribunale in sede di rinvio liquiderà le spese di questo giudizio.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia al tribunale di Mantova in persona di altro magistrato, che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
Fatto e diritto
Con ricorso in opposizione pervenuto in data 01.10.2010 presso il Giudice di Pace di Mantova, M.M. chiedeva l'annullamento di novantaquattro verbali di accertamento di infrazione, elevati dalla Polizia Municipale di Mantova tra il 30.04.2010 e il 15.06.2010: le veniva contestata la plurima violazione dell'art.7, commi 9 e 14, Cds, ossia l'indebito ingresso in una zona a traffico limitato.
Il Comune di Mantova, costituitosi in giudizio, richiedeva il rigetto delle domande formulate dall'attrice.
Il Giudice di Pace di Mantova, con sentenza depositata in data 05.01.2011, accoglieva parzialmente il ricorso, dichiarando la M. tenuta al pagamento di una sola sanzione pecuniaria per ogni singola data in cui erano state accertate le violazioni impugnate.
Con atto di citazione ritualmente notificato il 30.06.2011, il Comune di Mantova proponeva appello; M.M. si costituiva in giudizio, impugnando la sentenza di primo grado con appello incidentale.
Il Tribunale di Mantova, in data 23.05.2012, rigettava entrambi i gravami.
Il Comune di Mantova ha impugnato la sentenza con ricorso per cassazione, notificato al difensore dell'intimata il 6.12.2012. La M. non ha svolto attività difensiva.
Il giudice relatore ha avviato la causa a decisione con il rito previsto per il procedimento in camera di consiglio.
2) Con l'unico motivo di ricorso, il Comune di Mantova denuncia la violazione o falsa applicazione dell'art.8 bis, comma 4, 1.689/81. Il ricorrente ritiene che tanto il Giudice di Pace, quanto il Tribunale avrebbero errato nel considerare unitarie - e non oggettivamente e soggettivamente autonome - le violazioni commesse nella stessa giornata, ma a distanza di molte ore l'una dall'altra.
Secondo la tesi del ricorrente, l'istituto della reiterazione dell'illecito "non ha lo scopo di unificare la sanzione, ma solo quello di escludere l'effetto aggravante quando più violazioni siano state commesse in tempi ravvicinati e siano riconducibili a programmazione unitaria" (pag.4 del ricorso).
Il motivo di ricorso è fondato.
L'art.8 della 1.689/81 statuisce, al primo comma, che, salvo quanto diversamente stabilito dalla legge, "chi con un'azione od un'omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla pena prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo".
La disposizione appena riprodotta estende al settore delle sanzioni amministrative il sistema del cumulo giuridico delle sanzioni, tipizzato inizialmente in sede penale: pertanto, se a fronte della stessa azione od omissione, vengano violate più volte la stessa norma incriminatrice (concorso omogeneo) o norme diverse (concorso eterogeneo), l'autore degli illeciti verrà sanzionato soltanto con la pena prevista per la violazione più grave, incrementata fino al triplo.
Questa disciplina non è, però, applicabile nei casi di plurime violazioni commesse con altrettante condotte (Cass. 5252/2011; Cass. 12974/2008; Cass. 12844/2008).
Ipotesi che, in realtà, vengono contemplate dall'art.81 c.p. e per la quali è previsto, come per i casi di concorso omogeneo o eterogeneo, il cumulo giuridico delle sanzioni.
L'art.81 c.p. non è applicabile analogicamente in materia di sanzioni amministrative, "sia perché il menzionato art.8 della legge 689/81, al comma 2, prevede una simile disciplina solo per le suddette violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatoria (evidenziandosi così l'intento del legislatore di non estendere detta disciplina ad altri illeciti amministrativi), sia perché la differenza qualitativa tra illecito penale e illecito amministrativo non consente che attraverso l'interpretazione analogica le norme di favore previste in materia penale possano essere estese agli illeciti amministrativi". (Cass. 5252/2011). 2.1) È stato soltanto con l'art.8 bis della legge 689/81, introdotto per effetto del d.lgs. 507/99, che il legislatore ha conferito rilevanza giuridica alla continuazione degli illeciti. Il quarto comma dell'art.8 dispone, infatti, che le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria.
L'inciso "ai fini della reiterazione" circoscrive la rilevanza del disegno criminoso, realizzato attraverso una pluralità di illeciti amministrativi teleologicamente avvinti, alla sola elisione degli effetti negativi che deriverebbero dal riconoscimento della reiterazione (Cass. 17347/2007).
Quest'ultima, che riproduce la recidiva di stampo penalistico, si configura allorché, salvo diverse disposizioni di legge, un soggetto, entro cinque anni dalla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, realizzi un'altra violazione della stessa indole.
Ai sensi del quinto comma dell'art.8 bis, la reiterazione dispiega soltanto gli effetti espressamente stabiliti dalla legge. Pertanto, le conseguenze della reiterazione sono dettate direttamente dalla legge; in assenza di qualsiasi norma a riguardo, la reiterazione non può, quindi, operare "quale elemento unificante ai fini della sanzione del precedente articolo 8 a guisa di continuazione (art.81, comma 2, c.p.), e non modifica il principio generale, desumibile dal citato articolo 8, secondo cui la sanzione più grave aumentata fino al triplo non può essere irrogata, salve le ipotesi eccezionali del secondo comma
(violazioni delle norme previdenziali e assistenziali), che nei soli casi di concorso formale". (Cass. 5252/2011).
3) Nel caso di specie, il Giudice di Pace, con sentenza confermata anche dal Tribunale, ha condannato l'intimata al pagamento di un'unica sanzione pecuniaria per ogni singola data in cui sono state accertate le violazioni, consistenti nel transito senza autorizzazione in zone a traffico limitato.
Ha quindi raggruppato e considerato non punibili le violazioni, successive alla prima, commesse nello stesso giorno.
Secondo il Tribunale di Mantova, "bene ha motivato il giudice di primo grado valutando, ai sensi del quarto comma dell'art.8 bis 1.689/81, come unitarie e non oggettivamente e soggettivamente autonome e, pertanto, ravvicinate (concetto valutabile discrezionalmente dal giudice dato che la legge non pone limiti cronologici) ex art.8 bis 1.689/81, le violazioni commesse nella stessa giornata e riconducibili a programmazione unitaria". (pag.4 della sentenza del Tribunale di Mantova).
L'errore commesso dal tribunale e denunciato in ricorso è però evidente alla luce di quanto sopraesposto: il quarto comma dell'art.8 bis non consente di unificare le sanzioni per gli illeciti plurimi commessi, ma agisce soltanto come limite alla configurabilità della reiterazione e al dispiegarsi degli ulteriori effetti sanzionatori che aggravano la sanzione base.
3.1) Una conclusione ulteriormente avallata, in materia di illeciti previsti dal codice della strada, dall'art.198 CdS che, dopo aver ribadito, al primo comma, il principio del cumulo giuridico delle sanzioni, dispone, al secondo comma, che "nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione".
La validità degli argomenti addotti non viene intaccata dall'ordinanza interpretativa della Corte Costituzionale n.14/2007, emessa a seguito della proposizione di una questione di legittimità costituzionale relativa al secondo comma dell'art.198 CdS, secondo la quale "non ad ogni accertamento deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, trattandosi di condotta (la circolazione in zona vietata) di durata".
Con l'ordinanza de qua, la Corte Costituzionale non ha esteso l'applicabilità della continuazione agli illeciti amministrativi, ma ha ritenuto che, quando vi sia brevissimo lasso temporale tra due violazioni (ingressi nella ZTL), il giudice debba valutare la configurabilità una sola condotta di durata.
Nel caso di specie, invece, secondo il ricorso, gli ingressi nella ZTL erano avvenuti anche a distanza di alcune ore, non potendosi, quindi, ravvisare una condotta unica.
Il tribunale non ha esaminato la fattispecie alla luce di questi principi, poiché ha effettuato una indistinta assimilazione assolutoria per tutte le violazioni, successive alla prima, commesse nel medesimo giorno.
4) Discende da quanto esposto l'accoglimento del ricorso.
La sentenza impugnata va cassata e la cognizione rimessa al tribunale di Mantova in persona di altro magistrato, il quale esaminerà nuovamente l'appello attenendosi al seguente principio di diritto:
«In materia di sanzioni amministrative, non e' applicabile, allorchè siano poste in essere inequivocabilmente (Corte Cost. 14/2007) più condotte realizzatrici della medesima violazione, l'art. 81 cpv cod. pen. relativo alla continuazione, ma esclusivamente il concorso formale, in quanto espressamente previsto nell'art. 8 legge 689/81, che richiede l'unicita' dell'azione od omissione produttiva della pluralita' di violazioni.
La disciplina di cui al citato art. 8 non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all'art. 8-bis della medesima legge, che, salve le ipotesi eccezionali del secondo comma (violazioni delle norme previdenziali ed assistenziali), ha escluso, se sussistono determinati presupposti, la computabilità delle violazioni amministrative successive alla prima solo ai fini di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione.»
Il tribunale in sede di rinvio liquiderà le spese di questo giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia al tribunale di Mantova in persona di altro magistrato, che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
