Sentenza 21 aprile 2015, n. 995
Integrale
Orari sale giochi ed esercizi nei quali sono installate le relative apparecchiature. Disciplina sindacale - Sale giochi - Esercizi nei quali siano installate le relative apparecchiature - Orari - Ordinanza sindacale ex art. 50, comma 7, D.Lgs. n. 267 del 2000 - Legittimità
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3129 del 2013, proposto da:
An.Br. e Bar Ba. S.n.c. di An. e An.Br., rappresentati e difesi dagli avv. Ge.Bl., Ci.Be., Gi.Ma.Ta., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, corso (...);
contro
Comune di Lecco, rappresentato e difeso dall'avv. Ma.Pe., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ol.Fi. in Milano, corso (...)
Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Lecco, non costituita;
sul ricorso numero di registro generale 3130 del 2013, proposto da:
An.Br. e Br. S.r.l., rappresentati e difesi dagli avv. Ge.Bl., Ci.Be., Al.Do., Gi.Ma.Ta., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, corso (...);
contro
Comune di Lecco, rappresentato e difeso dall’avv. Ma.Pe., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ol.Fi. in Milano, corso (...)
Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Lecco, non costituita;
per l’annullamento
1) quanto al ricorso n. 3129, del 2013:
- dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Lecco datata 5 novembre 2013 n. 302, con la quale si dispone che “per l'esercizio di apparecchi e congegni automatici da gioco di cui all'art. 110 comma 6 del R.D. 773/1931 presenti in: a) esercizi autorizzati ex art. 86 T.U.L.P.S. b) esercizi autorizzati ex art. 88 T.U.L.P.S. un orario massimo di attivazione dalle ore 10.00 alle ore 24.00, con l’obbligo, in caso di autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S., di comunicare al Comune l’orario praticato”;
- della deliberazione del Consiglio Comunale di Lecco n. 69 del 14 ottobre 2013, avente ad oggetto “Atto di indirizzo per la disciplina degli orari per l’esercizio delle attività di gioco lecito sul territorio comunale”, pubblicata sull’Albo Pretorio dal 18 ottobre 2013 al 2 novembre 2013;
- ogni altro atto connesso compresa la comunicazione 5 giugno 2013 prot. n. 29457 del Dipartimento delle Dipendenze dell’ASL di Lecco, in quanta richiamata per relationem e allegata agli atti e provvedimenti suindicati;
2) quanto al ricorso n. 3130, del 2013:
- dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Lecco datata 5 novembre 2013 n. 302, con la quale si dispone che “per l’esercizio di apparecchi e congegni automatici da gioco di cui all’art. 110, comma 6, del R.D. 773/1931 presenti in: a) esercizi autorizzati ex art. 86 T.U.L.P.S. b) esercizi autorizzati ex art. 88 T.U.L.P.S. un orario massimo di attivazione dalle ore 10.00 alle ore 24.00, con l’obbligo, in caso di autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S., di comunicare al Comune l’orario praticato” ;
- della deliberazione del Consiglio Comunale di Lecco n. 69 del 14 ottobre 2013, avente ad oggetto “Atto di indirizzo per la disciplina degli orari per l’esercizio delle attività di gioco lecito sul territorio comunale”, pubblicata sull’Albo Pretorio dal 18 ottobre 2013 al 2 novembre 2013;
- ogni altro atto connesso compresa la comunicazione 5 giugno 2013, prot. n. 29457, del Dipartimento delle Dipendenze dell’ASL di Lecco, in quanta richiamata per relationem e allegata agli atti e provvedimenti suindicati.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Lecco e di Comune di Lecco;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2015 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti impugnano i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere, sotto diversi profili, chiedendone l’annullamento.
Si costituisce in giudizio il Comune di Lecco, eccependo l’infondatezza del ricorso avversario, chiedendone il rigetto.
Le parti hanno prodotto memorie e documenti.
Con ordinanza depositata in data 13 gennaio 2014, il Tribunale ha respinto la domanda cautelare contenuta nel ricorso, mentre l’appello cautelare è stato respinto con ordinanza del Consiglio di Stato depositata in data 5 marzo 2014.
All’udienza del 19 marzo 2015, le cause sono state trattenute in decisione.
DIRITTO
1) In via preliminare il Tribunale dispone la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, in quanto strettamente connessi sul piano oggettivo e soggettivo, poiché, da un lato, hanno ad oggetto i medesimi atti e investono parti parzialmente coincidenti, dall’altro, recano l’articolazione di censure di analogo contenuto.
2) An.Br. e An. Br. sono amministratori di due società, parimenti ricorrenti, che gestiscono rivendite di generi di monopolio, ubicate nel Comune di Lecco, all’interno delle quali sono installati apparecchi da gioco lecito, di cui all’art. 110 del r.d. n. 773/1931, che erogano vincite in denaro.
Con ordinanza datata 5 novembre 2013, n. 302, il Sindaco del Comune di Lecco ha limitato l’orario di attivazione degli apparecchi e dei congegni automatici da gioco, di cui all’art. 110, comma 6, del r.d. 773/1931, contenendolo tra le ore 10.00 e le ore 24.00.
Il Provvedimento richiama la comunicazione datata 5 giugno 2013, prot. n. 24957, del Dipartimento delle Dipendenze dell’ASL di Lecco, evidenziando come tale relazione metta in luce “dati preoccupanti” con specifico riferimento alla realtà del Comune di Lecco e dei Comuni circostanti, stimando la presenza sul territorio di “72.220 giocatori d’azzardo in età compresa tra i 18 e i 74 anni”, molti dei quali classificabili come giocatori problematici e patologici.
Il provvedimento, oltre a ricordare il ruolo istituzionale dell’ente locale, esponenziale della relativa comunità, di cui deve curare gli interessi e promuovere lo sviluppo, non solo in termini di tutela della salute pubblica, ma anche di benessere individuale e collettivo, esplicita di ritenere comprese tra le competenze comunali anche quella di “contribuire, per quanto possibile, al contrasto dei fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, dal momento che la moltiplicazione incontrollata delle possibilità di accesso al gioco a denaro costituisce di per sé un obiettivo accrescimento del rischio di diffusione dei fenomeni di dipendenza, con le ben note conseguenze pregiudizievoli sia nella vita personale e familiare dei cittadini (anche di minore età) che a carico dei servizi sociali comunali (e quindi del bilancio comunale) chiamati a intervenire per fronteggiare situazioni di disagio connesse alle ludopatie”.
Muovendo da tali premesse, la determinazione gravata correla esplicitamente l’attribuzione al Sindaco del potere di coordinare gli orari degli esercizi commerciali alla finalità di contrastare fenomeni di patologia sociale derivanti dal gioco d’azzardo e, proprio sulla base di tale destinazione funzionale del potere sindacale, delimita gli orari di attivazione degli apparecchi da gioco.
3) I ricorrenti articolano più censure, da trattare congiuntamente perché strettamente connesse sul piano logico e giuridico, dirette a contestare la mancanza di un fondamento normativo al potere esercitato dal Sindaco di Lecco, siccome incidente sugli orari di attivazione degli apparecchi da gioco lecito e non sugli orari di apertura degli esercizi commerciali che li ospitano.
Inoltre, si lamenta la carenza di motivazione, la mancanza dei presupposti di adozione del provvedimento e la violazione delle garanzie partecipative, per omesso coinvolgimento nell’iter istruttorio delle associazioni di categoria.
Le censure sono infondate.
I ricorrenti sostengono, in primo luogo, che l’ordinanza impugnata violerebbe il riparto costituzionale di competenza in tema di gioco lecito, il quale, pur non essendo esplicitamente elencato nelle materie di competenza statale, sarebbe compreso nella competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza, ex art. 117, comma 2, lett. h, Cost., sicché non sarebbe configurabile alcuna competenza degli enti locali a disciplinare qualsivoglia aspetto del gioco lecito.
La tesi non può essere condivisa.
Il fondamento normativo del potere esercitato dal Comune di Lecco è costituito dall’art. 50 del d.l.vo 2000 n. 267, ove si assegna al sindaco il compito di coordinare ed organizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti.
La portata dei poteri disciplinatori riconosciuti dall’art. 50 è stata recentemente esaminata dalla Corte Costituzionale, con l’ordinanza n. 220/2014.
La Corte ha dichiarato inammissibile la questione di costituzionalità dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 nella parte in cui tale norma non prevede che i poteri dalla stessa attribuiti al Sindaco possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico, evidenziando come “l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, ha elaborato un’interpretazione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione”.
La Corte richiama l’orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Tribunale, secondo cui la generale previsione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 legittima il sindaco a disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco, perché tale disciplina è funzionale alle esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica (in argomento, tra le altre, Tar Lombardia Brescia, sez. II, 31 agosto 2012, n. 1484; Tar Lazio Roma, sez. II, 2 aprile 2010, n. 5619).
Proprio valorizzando questa impostazione interpretativa, la Corte Costituzionale ha ritenuto inammissibile la questione di costituzionalità, in considerazione della non adeguata utilizzazione dei poteri interpretativi che la legge riconosce al giudice rimettente e della “mancata esplorazione di diverse, pur praticabili, soluzioni ermeneutiche”, con ciò implicitamente invitando il giudice a quo a “praticare” l’opzione interpretativa da essa richiamata, onde scongiurare che la norma in questione possa porsi in contrasto con i principi costituzionali (sulla questione specifica, già Tar Lombardia Milano, sez. I, 13 marzo 2015, n. 704).
Del resto, già con sentenza n. 300/2011, la Corte Costituzionale ha precisato che le norme che stabiliscono e contingentano il gioco d’azzardo sono finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica, sicché non sono riferibili alla competenza legislativa statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza”, che attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso questo quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale.
Ne deriva che la disciplina in tema di sale da gioco non è diretta a garantire l’ordine pubblico, in quanto gli apparecchi da gioco sono considerati esclusivamente nel loro aspetto negativo di strumenti di grave pericolo per la salute individuale e il benessere psichico e socio-economico della popolazione locale.
Benessere psico-fisico la cui tutela è sicuramente compresa tra le attribuzioni dell’ente locale, non solo in base alla generale previsione dell’art. 3 del d.l.vo 2000 n. 267, ma anche in considerazione delle norme che attribuiscono al Sindaco un potere di ordinanza a tutela della salute dei cittadini, in caso di emergenza sanitarie, ai sensi del medesimo art. 50 del TUEL.
Né rileva in senso contrario la circostanza che il Sindaco non abbia disciplinato l’orario di apertura e di chiusura degli esercizi, ma gli orari di attivazione degli apparecchi da gioco.
Invero, una volta messa in luce la correlazione tra il potere in esame e le finalità di tutela anche della salute e del benessere dei cittadini, è del tutto ragionevole ritenere che la delimitazione degli orari possa essere effettuata in maniera selettiva, ossia in relazione al tipo di attività svolta all’interno dei pubblici esercizi, delimitando l’orario di svolgimento delle singole attività, come l’attivazione delle apparecchiature da gioco.
Ne deriva che il potere esercitato dal Sindaco nel caso concreto trova preciso fondamento nell’art. 50, comma 7, del d.l.vo 2000 n. 267, interpretato in coerenza con i canoni ermeneutici già evidenziati dalla giurisprudenza amministrativa e valorizzati dalla giurisprudenza costituzionale, con conseguente infondatezza della censura di difetto di attribuzioni.
Parimenti sono infondate le doglianze di carenza di motivazione e difetto dei presupposti di adozione del provvedimento gravato.
L’amministrazione ha posto a fondamento della limitazione degli orari di attivazione degli apparecchi da gioco le puntuali risultanze dell’analisi compiuta dal dipartimento delle dipendenze presso l’ASL di Lecco, che riferisce, sulla base di precisi dati numerici, della rilevante diffusione dei fenomeni di gioco problematico e di gioco patologico sul territorio del Comune di Lecco e dei Comuni limitrofi.
Inoltre, l’indagine dà atto dell’attivazione da parte dell’Asl, sempre sul territorio di riferimento, di interventi, organizzati con la partecipazioni di organismi pubblici e privati, diretti a porre rimedio alla diffusione del fenomeno del gioco patologico, a concreta dimostrazione dell’effettiva consistenza che il problema ha assunto a livello locale.
I dati esposti negli atti istruttori richiamati dal provvedimento impugnato non sono confutati nella loro concreta consistenza, perché i ricorrenti si limitano a lamentare in modo generico l’inconsistenza dei presupposti dell’atto, sviluppando considerazioni prive di elementi di riscontro.
Ecco, allora, che la determinazione gravata presenta un apparato motivazionale del tutto adeguato, che manifesta, anche mediante il rinvio alle analisi tecniche compiute dagli organismi competenti, l’attualità e la concretezza dell’esigenza di intervenire al fine di contenere la diffusione del gioco patologico.
Del resto, è evidente che la limitazione degli orari di attivazione delle apparecchiature da gioco costituisce uno strumento concretamente idoneo a limitarne la possibilità di utilizzo, così da integrare una misura amministrativa funzionale a delimitare la diffusione del fenomeno del gioco patologico, con conseguente assenza dei vizi logici ipotizzati dai ricorrenti.
Quanto poi alla dedotta violazione delle garanzie partecipative per mancato coinvolgimento delle organizzazioni di categoria, va osservato, in primo luogo, che la censura presenta evidenti profili di inammissibilità, perché non è sorretta da un concreto interesse e da un’attuale legittimazione riferibili ai ricorrenti.
Invero, essi, da un lato, non agiscono in veste di portatori di interessi metaindividuali, ma in qualità di singoli titolari di pubblici esercizi, dall’altro, non dimostrano che il pregiudizio da loro lamentato e posto a base del gravame si traduca nella lesione di un interesse collettivo, frustrato dal difetto di partecipazione procedimentale delle associazioni di categoria.
In ogni caso, la censura è palesemente infondata, perché si traduce nella mera affermazione di una lesione formale, visto che non sono individuate le informazioni e gli interessi che la partecipazione ipotizzata avrebbe introdotto in sede procedimentale.
Sul punto, vale precisare come sia ormai acquisito a livello giurisprudenziale il valore necessariamente sostanziale delle garanzie partecipative, che sono violate solo quando si verifica l’effettiva frustrazione della possibilità per l’interessato di sottoporre all’amministrazione dati di fatto o di diritto idonei ad incidere sulla determinazione finale (cfr. tra le tante, in tema di valenza necessariamente sostanziale delle garanzie partecipative, si considerino: T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 03 luglio 2009, n. 6451; Consiglio di Stato, sez. V, 02 febbraio 2010, n. 431; Consiglio di Stato, sez. VI, 29 luglio 2008, n. 3786).
4) In definitiva i ricorsi sono infondati e devono essere respinti.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Quarta definitivamente pronunciando, respinge i ricorsi indicati in epigrafe.
Condanna i ricorrenti, in solido tra loro e in parti uguali, al pagamento delle spese della lite in favore del Comune di Lecco, liquidandole in Euro 4.000,00 (quattromila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:
Domenico Giordano - Presidente
Mauro Gatti - Primo Referendario
Fabrizio Fornataro - Primo Referendario, Estensore
Depositata In Segreteria il 21 aprile 2015.
