Un comune ha chiesto il parere della Corte dei Conti in merito alla
corretta interpretazione dell'art.208 del D.Lgs n. 285/1992, formulando
in merito due diversi quesiti.
Deliberazione
N. 185/2012/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO
LA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO
Nell’adunanza dell’8 febbraio 2012, composta da:
Cons. Diana CALACIURA TRAINA Presidente f.f.
Cons. Aldo CARLESCHI Consigliere
Dott. Giampiero PIZZICONI Referendario
Dott. Tiziano TESSARO Referendario, relatore
Cons. Aldo CARLESCHI Consigliere
Dott. Giampiero PIZZICONI Referendario
Dott. Tiziano TESSARO Referendario, relatore
VISTO l’art. 100, secondo comma, della
Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 2 del 3.07.2003 e n.1 del 17.12.2004 e, da ultimo, deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19.7.2008;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3”, ed, in particolare, l’art. 7, comma 8°;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 2 del 3.07.2003 e n.1 del 17.12.2004 e, da ultimo, deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19.7.2008;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3”, ed, in particolare, l’art. 7, comma 8°;
VISTI gli indirizzi e criteri generali per
l’esercizio dell’attività consultiva approvati dalla Sezione
delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004 come modificata ed integrata
dalla deliberazione n. 9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e dalla deliberazione
n.54/CONTR del 17 novembre 2010 delle Sezioni Riunite in sede di controllo;
VISTA la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del Comune di Padova, prot. n. 300919 in data 15 dicembre 2011, qui pervenuta il 22 dicembre 2011 ed assunta al prot. n. 9052;
VISTA l’ordinanza del Presidente f.f. di questa Sezione n. 6/2012 di convocazione della Sezione per l’odierna seduta;
UDITO il magistrato relatore Dott. Tiziano Tessaro;
VISTA la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del Comune di Padova, prot. n. 300919 in data 15 dicembre 2011, qui pervenuta il 22 dicembre 2011 ed assunta al prot. n. 9052;
VISTA l’ordinanza del Presidente f.f. di questa Sezione n. 6/2012 di convocazione della Sezione per l’odierna seduta;
UDITO il magistrato relatore Dott. Tiziano Tessaro;
FATTO
Il Comune di Padova, con la nota indicata
in epigrafe, chiede il parere di questa Corte sulla corretta interpretazione
dell'art. 208 del D.Lgs n. 285/1992, formulando, a tale proposito, due quesiti.
Con un primo quesito chiede se la parte di proventi da destinare agli scopi di cui all'art. 208, comma 4, del D.Lgs n. 285/1992, come modificato dalla L. n. 120/2010 (con particolare riferimento alle finalità di cui alla lett. c) debba essere ricompresa nel "tetto" di cui all'art. 9, comma 2 bis, del D.L. n. 78/2010 convertito dalla L. n. 122/2010. Al riguardo puntualizza che:
o le norme contenute nell'art. 208, comma 4, del codice della strada come modificate dalla L. n. 120/2010, nel destinare (vincolare) una quota pari al 50 per cento dei proventi delle sanzioni stradali al potenziamento, ammodernamento in tutte le possibili forme ( acquisto mezzi, maggiori controlli, assunzioni stagionali, ecc...) rendono manifesta l'intenzione del legislatore di perseguire in modo prioritario l'interesse pubblico specifico di garantire (migliorare) la sicurezza urbana e quella stradale utilizzando all'uopo tutti gli strumenti necessari;
o la corrispondente spesa (obbligatoria) si autofinanzia attraverso l'utilizzazione dei proventi delle sanzioni stradali, finalizzandoli al contenimento e riduzione di fenomeni estremamente pericolosi e in costante aumento, quali la violazione delle norme inerenti la guida – sotto effetto dell’alcol e di sostanze stupefacenti.
o Più in generale, il carattere di specialità del corpo dei vigili urbani fa ritenere che, in base a tale prospettazione, la necessaria destinazione delle somme provenienti dall’attività suddetta volte a finanziare i compensi incentivanti più sopra descritti.
Con un secondo quesito, il Sindaco chiede un parere circa l'utilizzazione dei proventi dell'art. 208 del CDS comma 5 bis :la norma prevede che una quota possa essere destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro ,in riferimento al recente art. 4 della legge n. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) che ha modificato le disposizioni recate dall'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n 122.Essa prevede che le amministrazioni pubbliche, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009.
Con un primo quesito chiede se la parte di proventi da destinare agli scopi di cui all'art. 208, comma 4, del D.Lgs n. 285/1992, come modificato dalla L. n. 120/2010 (con particolare riferimento alle finalità di cui alla lett. c) debba essere ricompresa nel "tetto" di cui all'art. 9, comma 2 bis, del D.L. n. 78/2010 convertito dalla L. n. 122/2010. Al riguardo puntualizza che:
o le norme contenute nell'art. 208, comma 4, del codice della strada come modificate dalla L. n. 120/2010, nel destinare (vincolare) una quota pari al 50 per cento dei proventi delle sanzioni stradali al potenziamento, ammodernamento in tutte le possibili forme ( acquisto mezzi, maggiori controlli, assunzioni stagionali, ecc...) rendono manifesta l'intenzione del legislatore di perseguire in modo prioritario l'interesse pubblico specifico di garantire (migliorare) la sicurezza urbana e quella stradale utilizzando all'uopo tutti gli strumenti necessari;
o la corrispondente spesa (obbligatoria) si autofinanzia attraverso l'utilizzazione dei proventi delle sanzioni stradali, finalizzandoli al contenimento e riduzione di fenomeni estremamente pericolosi e in costante aumento, quali la violazione delle norme inerenti la guida – sotto effetto dell’alcol e di sostanze stupefacenti.
o Più in generale, il carattere di specialità del corpo dei vigili urbani fa ritenere che, in base a tale prospettazione, la necessaria destinazione delle somme provenienti dall’attività suddetta volte a finanziare i compensi incentivanti più sopra descritti.
Con un secondo quesito, il Sindaco chiede un parere circa l'utilizzazione dei proventi dell'art. 208 del CDS comma 5 bis :la norma prevede che una quota possa essere destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro ,in riferimento al recente art. 4 della legge n. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) che ha modificato le disposizioni recate dall'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n 122.Essa prevede che le amministrazioni pubbliche, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009.
DIRITTO
La richiesta del Comune di Padova è
stata espressamente formulata ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge
5 giugno 2003, n.131.
In via preliminare, occorre valutare la sussistenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi per la resa dei pareri, fissati, come indicato nelle premesse, dalla Sezione delle Autonomie con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006.
In relazione alle condizioni soggettive la richiesta, formulata, ai sensi dell’art. 50 del T.U.E.L. dall’organo politico di vertice e rappresentante legale dell’Ente, è da ritenersi ammissibile.
Quanto al presupposto oggettivo, occorre rilevare che il parere richiesto deve avere attinenza con la materia della contabilità pubblica e che la questione sottostante il quesito deve presentare i caratteri della generalità ed astrattezza.
Tali problemi interpretativi attengono, nel complesso, alla disciplina, contenuta in leggi finanziarie, sul contenimento e sull’equilibrio della spesa pubblica, annoverabile tra le materie di contabilità pubblica (cfr. questa Sezione deliberazioni nn. 49, 172, 227 del 2010); ciò anche alla luce delle considerazioni richiamate dalle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti nella Deliberazione n. 54/CONTR del 17 novembre 2010, citata nelle premesse.
Gli indirizzi ed i criteri generali della Sezione delle Autonomie, approvati con le delibere surrichiamate hanno circoscritto l’ambito oggettivo di nozione di contabilità pubblica “alla normativa ed ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, compresi, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria - contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione della spesa, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.
Per ultimo, l’ambito applicativo dell’attività consultiva è stato ulteriormente chiarito con la deliberazione 54/CONTR/2010 delle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti depositata il 17 novembre 2010.
Nel caso di specie, avendo la richiesta attinenza con il bilancio dell’Ente, può essere ricompresa nell’alveo della “contabilità pubblica” e quindi è ammissibile anche sotto il profilo oggettivo.
Quanto al carattere generale ed astratto del quesito prospettato, questa Sezione ritiene di dover richiamare unicamente i principi normativi che vengono in considerazione nel caso in esame, ai quali gli organi dell'Ente, al fine di assumere specifiche decisioni in relazione a particolari situazioni, possono riferirsi, rientrando la scelta delle modalità concrete, con le quali applicare la normativa in materia, nell'ambito dell’esercizio della discrezionalità amministrativa dell'amministrazione comunale.
Passando al merito, si premette che l’art.208, comma 4, del decreto legislativo 30.4.1992, n.285 (Nuovo Codice della strada), così come modificato dall’art.40 della legge 29.7.2010, n.120, per la parte di interesse, statuisce che una quota pari al 50% dei proventi spettanti a Regioni, Province e Comuni è destinata a soddisfare un triplice ordine di interventi:
• a) per almeno ¼ di tale ammontare, per interventi riguardanti la segnaletica delle strade di proprietà dell’ente;
• b) per almeno un altro ¼, per il potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in
materia di circolazione stradale;
• c) per la parte rimanente, per numerose fattispecie, tra le quali trovano espressa collocazione le destinazioni di cui al successivo comma 5-bis che così recita “la quota di proventi di cui alla lettera c) del comma 4 può essere anche destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro, ovvero al finanziamento di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché a progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli artt. 186, 186 bis e 187…………..”.
Ed è proprio a questi ultimi interventi che si riferisce il Comune di Padova e, in particolare, alla possibilità di integrare il fondo di produttività (ex art. 15, comma 5 del CCNL dell’ 1.4.1999) con la quota parte delle sanzioni destinabile a detti progetti in modo da poter compensare (con l’istituto dello straordinario) il personale impiegato nelle conseguenti nuove attività, aggiuntive rispetto al normale orario di lavoro.
Sull’argomento si sono già ripetutamente interessate varie Sezioni regionali della Corte, la stessa Sezione scrivente (vds. ex multis le delibere 346/2011/PAR del 31.5.2011 e 44/2012/PAR del 16.01.2012) e, tra le altre recenti, le Sezioni Liguria e Friuli con le delibere rispettivamente, n. 55/2011/PAR del 21.6.2011 e 77/2011/PAR del 21.9.2011. In particolare, le delibere anzidette escludono che i proventi ex art. 208 CdS si possano considerare come risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano all’incentivazione di prestazioni o di risultati del personale che, a livello di fonte contrattuale, pone l’art. 15, comma 1, lettera K) del CCNL del 1999;pur ritenendo che in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati all’accrescimento di quelli esistenti ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni di personale, gli enti nell’ambito della loro programmazione annuale e triennale dei fabbisogni valutano anche l’entità delle risorse per sostenere i maggiori oneri del trattamento economico accessorio del personale da impiegare nelle nuove attività e ne individuano la relativa copertura nell’ambito della capacità di bilancio. Tale destinazione, peraltro, presuppone che i richiamati progetti attivino, effettivamente, nuovi servizi che comportino un aumento delle prestazioni del personale e che le valutazioni degli enti medesimi devono iscriversi nel quadro dei vigenti vincoli di finanza pubblica ed apparire coerenti, come ritenuto anche dalla Sezione regionale di controllo Lombardia (pareri 914 e 961/2010) con l’onere sugli stessi gravante, di concorrere alla realizzazione delle generali finalità di contenimento e progressiva riduzione delle spese di personale.
In un quadro più generale, su analoghe fattispecie da includere nel tetto di spesa previsto dal succitato art. 9, comma 2-bis, le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte hanno reso l’interpretazione nomofilattica con delibera QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011 statuendo che ai fini del calcolo del tetto di spesa cui fa riferimento il citato vincolo, necessario a calcolare l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio, occorrerà sterilizzare, non includendole nel computo dell’importo 2010, le risorse destinate a remunerare le prestazioni di progettazione interna e le prestazioni professionali dell’avvocatura interna, stante la loro natura “professionale” che le rende non destinabili alla generalità dei dipendenti dell’Ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.
Ciò posto, si tratta ora di verificare –alla luce delle specifiche osservazioni poste dal Comune di Padova- se le somme da destinare ai compensi per le finalità indicate rientrano o meno nelle coordinate tracciate dalla citata deliberazione delle SS.RR.
Posto, infatti (recita ancora la citata delibera delle SS.RR.) che la disposizione di cui all’art.9, comma 2-bis, del decreto legge 78/2010 sia disposizione di stretta interpretazione; sicchè, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni (cfr. anche delibera n.285/2011/PAR di questa Sezione) in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011), diviene necessario distinguere i tratti caratteristici delle attività escluse dal blocco della retribuzione ai sensi della norma citata.
Preliminarmente, la Sezione non può fare a meno di sottolineare che non ha pregio ritrarre dalla specifica destinazione sancita dall’art.208 del C.ds tale qualificazione ,dal momento che la norma dell’art.9 comma 2 bis è volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata (…) che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse(Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). La Corte ha abbandonato infatti il precedente criterio di esclusione della spesa del personale basato sulla circostanza che si tratti di compensi pagati con fondi che si autoalimentano con i frutti dell'attività svolta dai dipendenti, e, di conseguenza, non comportano un effettivo aumento di spesa (Sez. Autonomie 16/2009; cfr. per l’applicazione di questo principio, questa Sezione 57/2010/PAR), esprimendo infatti l’opzione per un criterio fondato sull’esclusione delle sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). In secondo luogo, l’applicazione del principio di non contraddizione evocato nel quesito (e riferito peraltro a una pronuncia anteriore alla citata deliberazione delle SS.RR.) impone di considerare la ratio delle esclusioni operate dalla delibera nomofilattica.
Il nuovo indirizzo assunto dalla SSRR, decisamente più restrittivo del precedente, valorizza implicitamente infatti la antica ma sempre valida distinzione tra funzioni (essenzialmente dirette all'esplicazione di pubbliche potestà e che, per quel che riguarda gli Enti locali, vanno riservate almeno tendenzialmente ai loro organi e uffici istituzionali »: Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997) e servizi (consistenti precipuamente in attività di ordine tecnico o materiale), il cui connotato fondamentale è quello inerente a prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche mediante il ricorso al mercato(Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). La distinzione tra i « servizi pubblici » e le « pubbliche funzioni » -presa in considerazione dalla giurisprudenza anche di questa Corte ( ex multis, Corte conti Lombardia/627/2011/PAR, sez. contr. Lazio, 14 febbraio 2011, n. 15; Corte conti, sez. contr. 14 febbraio 2011, n. 15; Sez. contr. Piemonte, 25 febbraio 2010, n. 28; 15 aprile 2011, n. 47)- è peraltro nota non solo sul piano terminologico ma anche sostanziale anche al legislatore della legge sulle autonomie locali che, in varie disposizioni della legge stessa, ha fatto più volte uso sia del termine « funzioni » che di quello « servizi » (nello stesso senso, cfr. Tar Lazio 1512 – 30 settembre 1997 ). La ratio è chiara: ove per l’espletamento di un determinato servizio si possa attingere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011), l’amministrazione può e deve effettuare una valutazione sull’economicità della spesa affidando tale servizio a risorse interne e compensandole in modo specifico, escludendo nel contempo che le risorse siano potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011).
L’alternativa make or buy che connota imprescindibilmente quindi (nella lettura datane dalle SSRR - volta a garantire un più economico uso delle risorse mediante il suo approvvigionamento interno) - la ratio delle esclusioni alle ipotesi sancite dal citato art. 9 comma 2 bis, non sembra praticabile all’attività di Polizia Municipale. L’impossibilità di ricomprendere nelle coordinate ermeneutiche tracciate dalle SSRR anche l’attività suddetta deriva, infatti, in tale ottica, dalla disamina della consolidata giurisprudenza amministrativa .
Non ha pregio peraltro, per accertare l'effettiva natura dell'attività di Polizia municipale onde inferire se la stessa possa essere considerata «servizio » o debba, più correttamente, essere qualificata come « funzione», il nomen iuris usato dal legislatore che ,come noto,non è vincolante per l’interprete: la L. 7 marzo 1986 n. 65, recante « Legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale » prevede all’art. 1 primo comma, la cui rubrica reca « servizio di polizia municipale» che «I Comuni svolgono le funzioni di polizia locale. A tal fine può essere organizzato un servizio di polizia municipale».
Non ignorando infatti, ma anzi nella necessaria consapevolezza che le nozioni di « funzione » e di « servizio» non possono considerarsi coincidenti, il Collegio osserva che l'attività di polizia rappresenta esercizio di una pubblica funzione e non di un pubblico servizio; sia quando si manifesti come attività di prevenzione - diretta, cioè, ad impedire la commissione di reati e/o, comunque, la violazione o l'inosservanza di norme di legge o di regolamenti - sia quando si svolga come attività repressiva o di polizia giudiziaria - la quale interviene dopo che i reati siano stati commessi, per impedire che siano portati a conseguenze ulteriori e con lo scopo di assicurare alla giustizia i responsabili (Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997 ).
In quanto attività che si esplica mediante atti amministrativi o comportamenti configuranti espressione del potere autoritativo della pubblica amministrazione ovvero la cura concreta di interessi pubblici finalizzata al raggiungimento di uno scopo tipizzato dalla legge (Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Lombardia, 28/11/2011 n. 627), essa è, invero, manifestazione di una delle peculiari ed irrinunciabili attribuzioni dello Stato» (Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997 ), che esclude qualsiasi ipotesi di possibile affidamento a terzi ed esclude altresì che esse siano destinate a un potenziale mercato ,dal momento che ,come detto,tali funzioni, per quel che riguarda gli Enti locali, vanno riservate almeno tendenzialmente ai loro organi e uffici istituzionali »( Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997).
Il che vale a ritenere che – sulla base delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla delibera 51/2011 delle SS.RR.- esse non possano in alcun modo costituire eccezione al principio sancito dall’art. 9, comma 2-bis, citato .Le risorse finalizzate ai predetti scopi, pertanto, debbono rispettare i limiti posti per il complesso delle spese di personale e, in particolare, quelli posti dall’art.9, comma 2-bis, del decreto legge, n. 78/2010 convertito nella legge 122/2010 che così dispone “a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del decreto legislativo n.165/2001 non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”. Il che non è privo di conseguenze ulteriori sul piano pratico, dal momento che, per attingere a risorse esterne in ambito tecnico e legale, l’Amministrazione ben può (e anzi deve) ricorrere a procedure di appalto (cfr. per la progettazione, parere di questa Sezione n. 337 del 26 luglio 2011, nonché Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) Determinazione n. 4/2007 e Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Deliberazione n. 296 - Adunanza del 25 ottobre 2007; cfr. per la resistenza in giudizio Corte dei conti, Sezione Basilicata n. 19/2009/PAR, CORTE CONTI VENETO – 7/2009, T.A.R. Puglia, II Sez. Lecce, n. 5023 del 25/10/2006) la qual cosa è senz’altro da escludere - per i motivi sopra ricordati - per il servizio di Polizia Locale.
L’interpretazione dell’art. 208, comma 5-bis del Codice della strada, come novellato dalla legge 29 luglio 2010, n.120, che prevede la destinazione di parte dei proventi da sanzioni amministrative conseguenti a violazioni al Codice medesimo a “progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana ed alla sicurezza stradale” volta a considerare che le spese per consentire ai vigili urbani di effettuare pattuglie in orario aggiuntivo (straordinario) non vadano ad incidere sulla spesa di personale non solo non può quindi essere accolta, ma tantomeno può condizionare il perseguimento delle attività istituzionali della Polizia Municipale -senz’altro dovute e come detto non affidabili a nessun soggetto esterno- alla loro funzionalizzazione all’incremento del fondo incentivante e alla stretta correlazione a progetti specifici.
Nè ha pregio invocare al riguardo, l’affermata specialità dell’attività di Polizia Municipale che non può dilatare tale indubbio connotato (espresso dalla normativa di settore sopra citata )-senz’altro rilevante sul piano organizzativo- fino a abbracciare altri ambiti da esso esclusi come quello stipendiale, per i quali vale invece la generalizzata cristallizzazione dei compensi incentivanti sanciti dal più volte richiamato art. 9 comma 2 bis .
La riconosciuta specialità dell’attività di Polizia municipale si esprime invece nella sua non fungibilità (trattandosi ,per utilizzare l’espressione delle SSRR., di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica:Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011),ma che proprio per questo non consentono in alcun modo il ricorso all’esterno ed escludono senz’altro (sempre prendendo a prestito le espressioni delle SSRR ), ove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, il ricorso al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato(Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011),proprio perché tali funzioni, per quel che riguarda gli Enti locali, vanno riservate almeno tendenzialmente ai loro organi e uffici istituzionali »( Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997).
La descritta caratterizzazione consente peraltro di rispondere al secondo quesito inerente al comma 5 bis dell’art. 208 che prevede che: “la quota di proventi di cui alla lettera c) del comma 4 può essere anche destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro”
Prima della soluzione di detto quesito è necessario rammentare che il legislatore, con il d.l. 30 maggio 2010 n. 78, ha introdotto un ulteriore limite al quale sono soggetti sia gli enti minori che quelli con più di 5000 abitanti, consistente nel rispetto, a decorrere dall’anno 2011, di un rapporto tra spesa del personale e corrente pari al 40%. Detto nuovo vincolo è derivato dalla modifica apportata con l’art. 14, comma 9, del d.l 78/2010, dell’articolo 76, comma 7 del ricordato d.l 112/2008, che, nella formulazione conseguente a detta modifica, prevede che “«E'
fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente». La disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1° gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell'anno 2010”. Con l’articolo 4 comma 103 della legge 12 novembre 2011 n 183 (Legge di stabilità 2012) si è previsto che detta disposizione vincolistica vada riferita solo ed esclusivamente alle assunzioni a tempo indeterminato. Inoltre, il ricordato rapporto vincolistico del 40% tra spesa del personale e corrente è stato ulteriormente modificato dal legislatore, anche sulla spinta degli enti locali, dall’articolo 28, comma 11 quater del decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201 (salva Italia o Monti) come inserito dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 214 (norma entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione della legge di conversione sulla G.U. cioè il 28 dicembre 2011). La disposizione richiamata ha infatti elevato il rapporto tra spese del personale e correnti di cuì al comma 7, dal 40 al 50%. Dalla modifica così
introdotta discende che il vincolo assunzionale riferito al 20% delle cessazioni verificatesi nell’anno precedente deve intendersi riferito solo alle assunzioni a tempo indeterminato. Infatti, il legislatore con la medesima legge di stabilità, all’articolo 4, comma 103, ha esteso la disciplina del limite delle assunzioni flessibili di cui all’articolo 28 commi 1 e 2 del d.l 78/2010 anche agli enti locali. Con la conseguenza che detta ultima disposizione, che fissa il limite massimo alle assunzioni di lavoro flessibile al 50% delle medesime spese sostenute nell’anno 2009, è applicabile per tutte le assunzioni non a tempo indeterminato qualora l’ente abbia rispettato i restanti vincoli assunzionali ai quali sono soggetti gli enti locali soggetti al patto, consistenti nel rispetto del patto di stabilità nell’anno precedente; nella riduzione della spesa di personale rispetto a quella dell’anno precedente e del rispetto del rapporto tra spesa del personale e corrente (pari al 50%).
In proposito, giova osservare che il secondo quesito prospettato dal comune di Padova verte proprio sulla possibilità che una quota dei proventi da sanzioni amministrative possa essere destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro, in riferimento al richiamato art. 4 della legge n. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) che, come visto estende l’applicazione dell'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n 122, agli enti locali. A seguito delle modifiche normative sopra intervenute la Sezione ritiene al riguardo che gli enti locali, qualora rispettino i vincoli di carattere generale sopra richiamati, possano assumere personale con contratti di lavoro flessibile ai sensi del ricordato articolo 28 del d.l. 78/2010 senza necessità di osservare il limite assunzionale del 20% delle spese per cessazioni dell’anno precedente. Ciò anche in relazione al fatto che la disciplina di cui all’articolo 208 di cui si tratta non appare derogatoria rispetto all’applicazione della disposizione di cui al ricordato art. 28 che si pone come norma vincolistica di carattere generale riferita alle assunzioni di lavoro flessibile.
In via preliminare, occorre valutare la sussistenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi per la resa dei pareri, fissati, come indicato nelle premesse, dalla Sezione delle Autonomie con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006.
In relazione alle condizioni soggettive la richiesta, formulata, ai sensi dell’art. 50 del T.U.E.L. dall’organo politico di vertice e rappresentante legale dell’Ente, è da ritenersi ammissibile.
Quanto al presupposto oggettivo, occorre rilevare che il parere richiesto deve avere attinenza con la materia della contabilità pubblica e che la questione sottostante il quesito deve presentare i caratteri della generalità ed astrattezza.
Tali problemi interpretativi attengono, nel complesso, alla disciplina, contenuta in leggi finanziarie, sul contenimento e sull’equilibrio della spesa pubblica, annoverabile tra le materie di contabilità pubblica (cfr. questa Sezione deliberazioni nn. 49, 172, 227 del 2010); ciò anche alla luce delle considerazioni richiamate dalle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti nella Deliberazione n. 54/CONTR del 17 novembre 2010, citata nelle premesse.
Gli indirizzi ed i criteri generali della Sezione delle Autonomie, approvati con le delibere surrichiamate hanno circoscritto l’ambito oggettivo di nozione di contabilità pubblica “alla normativa ed ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, compresi, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria - contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione della spesa, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.
Per ultimo, l’ambito applicativo dell’attività consultiva è stato ulteriormente chiarito con la deliberazione 54/CONTR/2010 delle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti depositata il 17 novembre 2010.
Nel caso di specie, avendo la richiesta attinenza con il bilancio dell’Ente, può essere ricompresa nell’alveo della “contabilità pubblica” e quindi è ammissibile anche sotto il profilo oggettivo.
Quanto al carattere generale ed astratto del quesito prospettato, questa Sezione ritiene di dover richiamare unicamente i principi normativi che vengono in considerazione nel caso in esame, ai quali gli organi dell'Ente, al fine di assumere specifiche decisioni in relazione a particolari situazioni, possono riferirsi, rientrando la scelta delle modalità concrete, con le quali applicare la normativa in materia, nell'ambito dell’esercizio della discrezionalità amministrativa dell'amministrazione comunale.
Passando al merito, si premette che l’art.208, comma 4, del decreto legislativo 30.4.1992, n.285 (Nuovo Codice della strada), così come modificato dall’art.40 della legge 29.7.2010, n.120, per la parte di interesse, statuisce che una quota pari al 50% dei proventi spettanti a Regioni, Province e Comuni è destinata a soddisfare un triplice ordine di interventi:
• a) per almeno ¼ di tale ammontare, per interventi riguardanti la segnaletica delle strade di proprietà dell’ente;
• b) per almeno un altro ¼, per il potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in
materia di circolazione stradale;
• c) per la parte rimanente, per numerose fattispecie, tra le quali trovano espressa collocazione le destinazioni di cui al successivo comma 5-bis che così recita “la quota di proventi di cui alla lettera c) del comma 4 può essere anche destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro, ovvero al finanziamento di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché a progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli artt. 186, 186 bis e 187…………..”.
Ed è proprio a questi ultimi interventi che si riferisce il Comune di Padova e, in particolare, alla possibilità di integrare il fondo di produttività (ex art. 15, comma 5 del CCNL dell’ 1.4.1999) con la quota parte delle sanzioni destinabile a detti progetti in modo da poter compensare (con l’istituto dello straordinario) il personale impiegato nelle conseguenti nuove attività, aggiuntive rispetto al normale orario di lavoro.
Sull’argomento si sono già ripetutamente interessate varie Sezioni regionali della Corte, la stessa Sezione scrivente (vds. ex multis le delibere 346/2011/PAR del 31.5.2011 e 44/2012/PAR del 16.01.2012) e, tra le altre recenti, le Sezioni Liguria e Friuli con le delibere rispettivamente, n. 55/2011/PAR del 21.6.2011 e 77/2011/PAR del 21.9.2011. In particolare, le delibere anzidette escludono che i proventi ex art. 208 CdS si possano considerare come risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano all’incentivazione di prestazioni o di risultati del personale che, a livello di fonte contrattuale, pone l’art. 15, comma 1, lettera K) del CCNL del 1999;pur ritenendo che in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati all’accrescimento di quelli esistenti ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni di personale, gli enti nell’ambito della loro programmazione annuale e triennale dei fabbisogni valutano anche l’entità delle risorse per sostenere i maggiori oneri del trattamento economico accessorio del personale da impiegare nelle nuove attività e ne individuano la relativa copertura nell’ambito della capacità di bilancio. Tale destinazione, peraltro, presuppone che i richiamati progetti attivino, effettivamente, nuovi servizi che comportino un aumento delle prestazioni del personale e che le valutazioni degli enti medesimi devono iscriversi nel quadro dei vigenti vincoli di finanza pubblica ed apparire coerenti, come ritenuto anche dalla Sezione regionale di controllo Lombardia (pareri 914 e 961/2010) con l’onere sugli stessi gravante, di concorrere alla realizzazione delle generali finalità di contenimento e progressiva riduzione delle spese di personale.
In un quadro più generale, su analoghe fattispecie da includere nel tetto di spesa previsto dal succitato art. 9, comma 2-bis, le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte hanno reso l’interpretazione nomofilattica con delibera QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011 statuendo che ai fini del calcolo del tetto di spesa cui fa riferimento il citato vincolo, necessario a calcolare l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio, occorrerà sterilizzare, non includendole nel computo dell’importo 2010, le risorse destinate a remunerare le prestazioni di progettazione interna e le prestazioni professionali dell’avvocatura interna, stante la loro natura “professionale” che le rende non destinabili alla generalità dei dipendenti dell’Ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.
Ciò posto, si tratta ora di verificare –alla luce delle specifiche osservazioni poste dal Comune di Padova- se le somme da destinare ai compensi per le finalità indicate rientrano o meno nelle coordinate tracciate dalla citata deliberazione delle SS.RR.
Posto, infatti (recita ancora la citata delibera delle SS.RR.) che la disposizione di cui all’art.9, comma 2-bis, del decreto legge 78/2010 sia disposizione di stretta interpretazione; sicchè, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni (cfr. anche delibera n.285/2011/PAR di questa Sezione) in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011), diviene necessario distinguere i tratti caratteristici delle attività escluse dal blocco della retribuzione ai sensi della norma citata.
Preliminarmente, la Sezione non può fare a meno di sottolineare che non ha pregio ritrarre dalla specifica destinazione sancita dall’art.208 del C.ds tale qualificazione ,dal momento che la norma dell’art.9 comma 2 bis è volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata (…) che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse(Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). La Corte ha abbandonato infatti il precedente criterio di esclusione della spesa del personale basato sulla circostanza che si tratti di compensi pagati con fondi che si autoalimentano con i frutti dell'attività svolta dai dipendenti, e, di conseguenza, non comportano un effettivo aumento di spesa (Sez. Autonomie 16/2009; cfr. per l’applicazione di questo principio, questa Sezione 57/2010/PAR), esprimendo infatti l’opzione per un criterio fondato sull’esclusione delle sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). In secondo luogo, l’applicazione del principio di non contraddizione evocato nel quesito (e riferito peraltro a una pronuncia anteriore alla citata deliberazione delle SS.RR.) impone di considerare la ratio delle esclusioni operate dalla delibera nomofilattica.
Il nuovo indirizzo assunto dalla SSRR, decisamente più restrittivo del precedente, valorizza implicitamente infatti la antica ma sempre valida distinzione tra funzioni (essenzialmente dirette all'esplicazione di pubbliche potestà e che, per quel che riguarda gli Enti locali, vanno riservate almeno tendenzialmente ai loro organi e uffici istituzionali »: Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997) e servizi (consistenti precipuamente in attività di ordine tecnico o materiale), il cui connotato fondamentale è quello inerente a prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche mediante il ricorso al mercato(Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). La distinzione tra i « servizi pubblici » e le « pubbliche funzioni » -presa in considerazione dalla giurisprudenza anche di questa Corte ( ex multis, Corte conti Lombardia/627/2011/PAR, sez. contr. Lazio, 14 febbraio 2011, n. 15; Corte conti, sez. contr. 14 febbraio 2011, n. 15; Sez. contr. Piemonte, 25 febbraio 2010, n. 28; 15 aprile 2011, n. 47)- è peraltro nota non solo sul piano terminologico ma anche sostanziale anche al legislatore della legge sulle autonomie locali che, in varie disposizioni della legge stessa, ha fatto più volte uso sia del termine « funzioni » che di quello « servizi » (nello stesso senso, cfr. Tar Lazio 1512 – 30 settembre 1997 ). La ratio è chiara: ove per l’espletamento di un determinato servizio si possa attingere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011), l’amministrazione può e deve effettuare una valutazione sull’economicità della spesa affidando tale servizio a risorse interne e compensandole in modo specifico, escludendo nel contempo che le risorse siano potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011).
L’alternativa make or buy che connota imprescindibilmente quindi (nella lettura datane dalle SSRR - volta a garantire un più economico uso delle risorse mediante il suo approvvigionamento interno) - la ratio delle esclusioni alle ipotesi sancite dal citato art. 9 comma 2 bis, non sembra praticabile all’attività di Polizia Municipale. L’impossibilità di ricomprendere nelle coordinate ermeneutiche tracciate dalle SSRR anche l’attività suddetta deriva, infatti, in tale ottica, dalla disamina della consolidata giurisprudenza amministrativa .
Non ha pregio peraltro, per accertare l'effettiva natura dell'attività di Polizia municipale onde inferire se la stessa possa essere considerata «servizio » o debba, più correttamente, essere qualificata come « funzione», il nomen iuris usato dal legislatore che ,come noto,non è vincolante per l’interprete: la L. 7 marzo 1986 n. 65, recante « Legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale » prevede all’art. 1 primo comma, la cui rubrica reca « servizio di polizia municipale» che «I Comuni svolgono le funzioni di polizia locale. A tal fine può essere organizzato un servizio di polizia municipale».
Non ignorando infatti, ma anzi nella necessaria consapevolezza che le nozioni di « funzione » e di « servizio» non possono considerarsi coincidenti, il Collegio osserva che l'attività di polizia rappresenta esercizio di una pubblica funzione e non di un pubblico servizio; sia quando si manifesti come attività di prevenzione - diretta, cioè, ad impedire la commissione di reati e/o, comunque, la violazione o l'inosservanza di norme di legge o di regolamenti - sia quando si svolga come attività repressiva o di polizia giudiziaria - la quale interviene dopo che i reati siano stati commessi, per impedire che siano portati a conseguenze ulteriori e con lo scopo di assicurare alla giustizia i responsabili (Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997 ).
In quanto attività che si esplica mediante atti amministrativi o comportamenti configuranti espressione del potere autoritativo della pubblica amministrazione ovvero la cura concreta di interessi pubblici finalizzata al raggiungimento di uno scopo tipizzato dalla legge (Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Lombardia, 28/11/2011 n. 627), essa è, invero, manifestazione di una delle peculiari ed irrinunciabili attribuzioni dello Stato» (Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997 ), che esclude qualsiasi ipotesi di possibile affidamento a terzi ed esclude altresì che esse siano destinate a un potenziale mercato ,dal momento che ,come detto,tali funzioni, per quel che riguarda gli Enti locali, vanno riservate almeno tendenzialmente ai loro organi e uffici istituzionali »( Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997).
Il che vale a ritenere che – sulla base delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla delibera 51/2011 delle SS.RR.- esse non possano in alcun modo costituire eccezione al principio sancito dall’art. 9, comma 2-bis, citato .Le risorse finalizzate ai predetti scopi, pertanto, debbono rispettare i limiti posti per il complesso delle spese di personale e, in particolare, quelli posti dall’art.9, comma 2-bis, del decreto legge, n. 78/2010 convertito nella legge 122/2010 che così dispone “a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del decreto legislativo n.165/2001 non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”. Il che non è privo di conseguenze ulteriori sul piano pratico, dal momento che, per attingere a risorse esterne in ambito tecnico e legale, l’Amministrazione ben può (e anzi deve) ricorrere a procedure di appalto (cfr. per la progettazione, parere di questa Sezione n. 337 del 26 luglio 2011, nonché Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) Determinazione n. 4/2007 e Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Deliberazione n. 296 - Adunanza del 25 ottobre 2007; cfr. per la resistenza in giudizio Corte dei conti, Sezione Basilicata n. 19/2009/PAR, CORTE CONTI VENETO – 7/2009, T.A.R. Puglia, II Sez. Lecce, n. 5023 del 25/10/2006) la qual cosa è senz’altro da escludere - per i motivi sopra ricordati - per il servizio di Polizia Locale.
L’interpretazione dell’art. 208, comma 5-bis del Codice della strada, come novellato dalla legge 29 luglio 2010, n.120, che prevede la destinazione di parte dei proventi da sanzioni amministrative conseguenti a violazioni al Codice medesimo a “progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana ed alla sicurezza stradale” volta a considerare che le spese per consentire ai vigili urbani di effettuare pattuglie in orario aggiuntivo (straordinario) non vadano ad incidere sulla spesa di personale non solo non può quindi essere accolta, ma tantomeno può condizionare il perseguimento delle attività istituzionali della Polizia Municipale -senz’altro dovute e come detto non affidabili a nessun soggetto esterno- alla loro funzionalizzazione all’incremento del fondo incentivante e alla stretta correlazione a progetti specifici.
Nè ha pregio invocare al riguardo, l’affermata specialità dell’attività di Polizia Municipale che non può dilatare tale indubbio connotato (espresso dalla normativa di settore sopra citata )-senz’altro rilevante sul piano organizzativo- fino a abbracciare altri ambiti da esso esclusi come quello stipendiale, per i quali vale invece la generalizzata cristallizzazione dei compensi incentivanti sanciti dal più volte richiamato art. 9 comma 2 bis .
La riconosciuta specialità dell’attività di Polizia municipale si esprime invece nella sua non fungibilità (trattandosi ,per utilizzare l’espressione delle SSRR., di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica:Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011),ma che proprio per questo non consentono in alcun modo il ricorso all’esterno ed escludono senz’altro (sempre prendendo a prestito le espressioni delle SSRR ), ove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, il ricorso al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato(Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011),proprio perché tali funzioni, per quel che riguarda gli Enti locali, vanno riservate almeno tendenzialmente ai loro organi e uffici istituzionali »( Tar Lazio 1512 - 30 settembre 1997).
La descritta caratterizzazione consente peraltro di rispondere al secondo quesito inerente al comma 5 bis dell’art. 208 che prevede che: “la quota di proventi di cui alla lettera c) del comma 4 può essere anche destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro”
Prima della soluzione di detto quesito è necessario rammentare che il legislatore, con il d.l. 30 maggio 2010 n. 78, ha introdotto un ulteriore limite al quale sono soggetti sia gli enti minori che quelli con più di 5000 abitanti, consistente nel rispetto, a decorrere dall’anno 2011, di un rapporto tra spesa del personale e corrente pari al 40%. Detto nuovo vincolo è derivato dalla modifica apportata con l’art. 14, comma 9, del d.l 78/2010, dell’articolo 76, comma 7 del ricordato d.l 112/2008, che, nella formulazione conseguente a detta modifica, prevede che “«E'
fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente». La disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1° gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell'anno 2010”. Con l’articolo 4 comma 103 della legge 12 novembre 2011 n 183 (Legge di stabilità 2012) si è previsto che detta disposizione vincolistica vada riferita solo ed esclusivamente alle assunzioni a tempo indeterminato. Inoltre, il ricordato rapporto vincolistico del 40% tra spesa del personale e corrente è stato ulteriormente modificato dal legislatore, anche sulla spinta degli enti locali, dall’articolo 28, comma 11 quater del decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201 (salva Italia o Monti) come inserito dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 214 (norma entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione della legge di conversione sulla G.U. cioè il 28 dicembre 2011). La disposizione richiamata ha infatti elevato il rapporto tra spese del personale e correnti di cuì al comma 7, dal 40 al 50%. Dalla modifica così
introdotta discende che il vincolo assunzionale riferito al 20% delle cessazioni verificatesi nell’anno precedente deve intendersi riferito solo alle assunzioni a tempo indeterminato. Infatti, il legislatore con la medesima legge di stabilità, all’articolo 4, comma 103, ha esteso la disciplina del limite delle assunzioni flessibili di cui all’articolo 28 commi 1 e 2 del d.l 78/2010 anche agli enti locali. Con la conseguenza che detta ultima disposizione, che fissa il limite massimo alle assunzioni di lavoro flessibile al 50% delle medesime spese sostenute nell’anno 2009, è applicabile per tutte le assunzioni non a tempo indeterminato qualora l’ente abbia rispettato i restanti vincoli assunzionali ai quali sono soggetti gli enti locali soggetti al patto, consistenti nel rispetto del patto di stabilità nell’anno precedente; nella riduzione della spesa di personale rispetto a quella dell’anno precedente e del rispetto del rapporto tra spesa del personale e corrente (pari al 50%).
In proposito, giova osservare che il secondo quesito prospettato dal comune di Padova verte proprio sulla possibilità che una quota dei proventi da sanzioni amministrative possa essere destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro, in riferimento al richiamato art. 4 della legge n. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) che, come visto estende l’applicazione dell'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n 122, agli enti locali. A seguito delle modifiche normative sopra intervenute la Sezione ritiene al riguardo che gli enti locali, qualora rispettino i vincoli di carattere generale sopra richiamati, possano assumere personale con contratti di lavoro flessibile ai sensi del ricordato articolo 28 del d.l. 78/2010 senza necessità di osservare il limite assunzionale del 20% delle spese per cessazioni dell’anno precedente. Ciò anche in relazione al fatto che la disciplina di cui all’articolo 208 di cui si tratta non appare derogatoria rispetto all’applicazione della disposizione di cui al ricordato art. 28 che si pone come norma vincolistica di carattere generale riferita alle assunzioni di lavoro flessibile.
PQM
La Sezione regionale di controllo per il
Veneto rende il parere richiesto dal Comune di Padova nei termini sopradescritti.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore
della Segreteria, al Sindaco del predetto Comune. Così deliberato in
Venezia, nella Camera di Consiglio dell’8 febbraio 2012.
Il magistrato relatore Il Presidente f.f.
f.to Dott. Tiziano Tessaro f.to Cons. Diana Calaciura Traina
Depositato in Segreteria il 12.03.2012f.to Dott. Tiziano Tessaro f.to Cons. Diana Calaciura Traina
IL DIRETTORE DI SEGRETERIA
(f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese)
http://www.gaspari.it
Scarica il documento
