Affitti brevi, cade il divieto self check-in. Il Tar del Lazio boccia la circolare del Viminale La circolare del ministero dell’Interno introduceva l’obbligo di riconoscimento «de visu» degli ospiti

Pubblichiamo testo integrale della 𝘀𝗲𝗻𝘁𝗲𝗻𝘇𝗮 del TAR Lazio che ha accolto il ricorso presentato da FARE contro la circolare del Ministero dell'Interno sull’identificazione de visu.N. 01003/2025 REG.RIC (pdf + podcast su premium)

 Questo testo documenta una sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per il Lazio, datata 27 maggio 2025. Il ricorso è stato presentato dalla Federazione Associazioni Ricettività Extralberghiera (FARE) contro il Ministero dell'Interno. La causa riguarda la richiesta di annullamento di una circolare ministeriale del 18 novembre 2024 che introduceva l'obbligo per i gestori di strutture ricettive di identificare gli ospiti di persona. La FARE sostiene che questa circolare contrasti con la legge esistente, crei disparità di trattamento e sia sproporzionata, oltre a violare principi di concorrenza e norme europee. Il TAR del Lazio ha accolto il ricorso, annullando la circolare e condannando le amministrazioni resistenti al pagamento delle spese legali.

N. _____/____ REG.PROV.COLL.
N. 01003/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1003 del 2025, proposto da
Federazione Associazioni Ricettività Extralberghiera, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Leccese,
Tiziana Fiorella, Andrea Marega, Giorgia Diotallevi, con domicilio eletto presso lo
studio Andrea Marega in Roma, via Venti Settembre 1;
contro
Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Roma, in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Francesca Orietti, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- della Circolare del Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza,
Ufficio per l’Amministrazione Generale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza,
del 18.11.2024 prot. 0038138, volta ad introdurre l’obbligo a carico dei gestori di
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strutture ricettive di identificare de visu gli ospiti;
- di qualsiasi altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio
Territoriale del Governo di Roma;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il dott. Giovanni
Mercone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con il ricorso in epigrafe, la Federazione Associazioni Ricettività
Extralberghiera (d’ora in poi F.A.R.E.), premesso di essere attiva sin dal 2011 e di
rappresentare sul territorio nazionale il settore ricettivo extralberghiero
(imprenditoriale e non), impugna, chiedendone l’annullamento, la circolare adottata
del Ministero dell’Interno il 18.11.2024 prot. 0038138, volta ad introdurre l’obbligo
a carico dei gestori di strutture ricettive di identificare de visu gli ospiti,
considerando non conformi all’art. 109 TULPS le procedure di check in da remoto,
di per sé ritenute potenzialmente pregiudizievoli per la sicurezza della collettività.
2. Plurime le censure mosse da parte ricorrente:
A) “Violazione dell’art. 109 TULPS, dell’art. 40 D.L. n. 201/2011, del
Regolamento UE 1183/2024 (“eIDAS 2.0”), del DM del 7.1.2023, eccesso di
potere per disparità di trattamento, irrazionalità e illogicità della motivazione,
violazione del principio di proporzionalità, sviamento di potere, incompetenza e
violazione del principio di tipicità degli atti e provvedimenti amministrativi”, in
quanto il provvedimento impugnato si porrebbe, innanzitutto, in conflitto con la
riforma operata nel 2011 rispetto all’art. 109 TULPS; da tale momento, infatti, non
è stato più previsto l’obbligo dei gestori di raccogliere de visu le generalità degli
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alloggiati, come confermato dall’eliminazione “della scheda compilata e/o firmata
dall’ospite, dal capofamiglia o dal capo gruppo” e dal residuo obbligo dei gestori di
dover solo accertare che gli alloggiati siano dotati di un documento di identità e di
comunicare alle Questure le generalità delle persone alloggiate (adempimento da
eseguirsi tramite il portale “Alloggiati web” secondo le modalità stabilite dal
Ministero dell’Interno con i decreti del 7.1.2013 e del 16.9.2021), obblighi dal 2018
estesi anche ai locatori o sublocatori che locano immobili o parti di essi con
contratti di durata inferiore a trenta giorni; in sintesi, con la riforma del 2011, si era
inteso ridurre gli adempimenti a carico dei gestori di strutture ricettive, di nuovo
aggravatisi con la Circolare oggetto di gravame; in secondo luogo, il
provvedimento impugnato, non sarebbe neppure idoneo a raggiungere l’obiettivo
che si vuole perseguire, poiché l’identificazione de visu di per sé non elide il
rischio che l’alloggiato, dopo l’identificazione, dia le chiavi dell’immobile locato
ad un altro soggetto non identificato; ancora, la Circolare oggetto di gravame
creerebbe un’evidente disparità di trattamento rispetto ad altre categorie di attività,
specificamente rispetto a chi noleggia autoveicoli, malgrado di frequente attentati
terroristici siano avvenuti proprio tramite l’uso di macchine; altresì, sarebbe lesiva
del principio di proporzionalità di cui al combinato disposto degli artt. 3 e 97 Cost.;
infine, l’atto impugnato sarebbe pure affetto da una carenza di potere, poiché l’art.
109, comma 3, TULPS, per parte ricorrente, conferirebbe al Ministero dell’Interno
il potere di stabilire le modalità di comunicazione, da parte dei gestori alle
Questure, delle generalità delle persone alloggiate (come avvenuto con i decreti del
7.1.2013 e del 16.9.2021), ma non anche il potere di definire le modalità di
identificazione della clientela;
B) “Violazione dei principi di concorrenza e di non discriminazione, difetto di
istruttoria e carenza di motivazione”, poiché il provvedimento gravato
determinerebbe un illegittimo vantaggio per le strutture alberghiere a scapito delle
numerose attività di locazione breve, queste ultime non solo economicamente non
in grado di potersi accollare un’eventuale spesa relativa all’identificazione de visu,
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ma pregiudicate anche rispetto agli investimenti già fatti per consentire i check in
automatizzati e da remoto; inoltre, nell’incipit della Circolare si fa riferimento ad
una generica evoluzione “della difficile situazione internazionale”, senza, però,
fornire alcun dato a supporto dell’intensificazione di tale fenomeno;
C) “Violazione del principio di riserva di legge”, in quanto la Circolare, di fatto,
alla luce del disposto dell’art. 17 TULPS (“le violazioni di questo testo unico, per
le quali non è prevista una sanzione amministrativa …, sono punite con l’arresto
fino a tre mesi o con l’ammenda fino a 206,00 euro”), finirebbe per introdurre una
nuova fattispecie di reato, questo in evidente contrasto con l’art. 25 Cost.;
D) “Violazione e falsa applicazione della Direttiva 2006/123 del Parlamento
Europeo e del Consiglio, relativa ai servizi nel mercato interno; violazione degli
artt. 49 e 56 TFUE; violazione della Carta dei diritti fondamentali UE, artt. 15 e
ss.”, in quanto le misure introdotte dalla Circolare, oltre a porsi in contrasto con la
Direttiva 2006/123 del Parlamento Europeo e del Consiglio, violerebbero
gravemente le disposizioni contenute nel TFUE in tema di libera prestazione dei
servizi (art. 56) e libertà di stabilimento (art. 49), nonché innumerevoli diritti e
libertà tutelati all’interno della Carta dei diritti fondamentali dell’UE quali, ad
esempio, la libertà d’impresa e di scelta della professione (artt. 15 e 16), il diritto di
proprietà (art. 17) e la libertà di circolazione delle persone (art. 45).
3. Il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Roma si costituivano in giudizio il
27.1.2025.
4. Con memoria depositata il 7.2.2025 il Ministero resistente eccepiva
l’inammissibilità del gravame per una carenza di interesse ad agire e, in subordine,
ne chiedeva la reiezione nel merito siccome infondato.
5. All’udienza pubblica del 13.5.2025 la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
6. Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata
dal Ministero resistente.
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La circolare impugnata, infatti, non ha valore esclusivamente interpretativo dell’art.
109 TULPS, in quanto, come risulta dalla parte finale, stabilisce “l’obbligo” a
carico dei gestori di strutture ricettive di ogni genere o tipologia di dover verificare
l’identità degli ospiti mediante verifica de visu della corrispondenza tra persone
alloggiate e documenti forniti, comunicandola alla Questura competente per
territorio secondo le modalità indicate dal Decreto del Ministero dell’Interno del
7.1.2013, come modificato dal decreto del 16.9.2021.
In proposito, va richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo
cui l’onere di impugnare una circolare unitamente al provvedimento applicativo che
renda attuale il pregiudizio subìto non sussiste nell’ipotesi in cui tale circolare
disciplini concretamente l’attività dei destinatari, ponendo prescrizioni
immediatamente e direttamente lesive, rispetto alle quali il provvedimento di
applicazione ha carattere semplicemente adempitivo (ex multis, cfr. Tar Lazio, sez.
I, 4 marzo 2019, n. 2800).
In sintesi, l’atto gravato presenta un contenuto già lesivo della sfera giuridica dei
ricorrenti, e come tale è immediatamente impugnabile.
7. Passando al merito del ricorso, tenuto conto di quanto previsto dall’art. 74 c.p.a.
(“la motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto
di fatto e di diritto ritenuto risolutivo”), si ritiene che il provvedimento impugnato
vada annullato già per alcune delle ragioni esposte nei primi due motivi di
gravame.
7.1 Innanzitutto, come sottolineato da parte ricorrente, l’obbligo dell’identificazione
de visu si pone in contrasto con la riduzione degli adempimenti amministrativi
disposta con il D.L. n. 201/2011 (“disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il
consolidamento dei conti pubblici”), allorché è stato modificato il co. 3 dell’art. 109
TULPS. In effetti, la novella è stata operata in ragione di quanto previsto dall’art.
40 D.L. cit., proprio rubricato “riduzione degli adempimenti amministrativi per le
imprese”, per eliminare degli oneri non indispensabili ai fini del rispetto della
normativa dettata dal TULPS.
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Orbene, la Circolare impugnata non risulta aver tenuto conto della modifica
legislativa, avendo, di fatto, ripristinato quanto richiesto in passato, reintroducendo
l’obbligo di identificazione de visu a carico dei gestori di strutture ricettive.
7.2 Inoltre, l’identificazione de visu non risulta di per sé in grado di garantire
l’ordine e la sicurezza pubblica cui mira esplicitamente la Circolare, in funzione
anche della ratio dell’art. 109 TULPS, poiché, come evidenziato da parte
ricorrente, non fa venire meno il rischio che l’alloggio possa essere, comunque,
utilizzato anche da soggetti non identificati dal gestore/proprietario dell’immobile
locato (questo dopo il primo contatto). Detto altrimenti, l’identificazione de visu,
introdotta dal Ministero resistente con la Circolare impugnata, non risulta onere
idoneo a perseguire il risultato posto alla base dell’atto gravato.
Peraltro, sempre sotto tale profilo, non è neppure specificato per quale ragione
strumenti diversi (ad esempio, la verifica dell’identità da remoto) non siano
sufficienti a raggiungere il medesimo obiettivo con minor pregiudizio sui
destinatari dell’atto impugnato, ciò in linea col principio di proporzionalità che
pure governa l’agire pubblico.
7.3 Infine, ma non da ultimo, la Circolare non contiene giustificazioni adeguate
rispetto all’obbligo imposto, poiché genericamente viene fatto riferimento ad una
intensificazione delle c.d. locazioni brevi su tutto il territorio nazionale, in ragione
anche del Giubileo della Chiesa cattolica iniziato dal 24.12.2024, nonché ad una
difficile evoluzione della situazione internazionale, ma tali affermazioni non sono
supportate da alcun dato, necessario proprio a dimostrare la proporzionalità della
misura adottata.
8. Ne consegue che la Circolare è viziata, sia perché risulta in contrasto con
l’attuale disposto dell’art. 109 TULPS, sia per la violazione del principio di
proporzionalità, sia, ancora, per eccesso di potere collegato ad una carenza di
istruttoria.
9. Pertanto, assorbite le altre censure, il ricorso va accolto e, per l’effetto, annullato
N. 01003/2025 REG.RIC.
il provvedimento impugnato.
10. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura
indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e,
per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna le amministrazioni resistenti al pagamento delle spese di giudizio che si
liquidano in euro 2.000,00, oltre le spese generali al 15%, IVA e CPA come per
legge, nonché alla restituzione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con
l'intervento dei magistrati:
Michelangelo Francavilla, Presidente
Giovanni Mercone, Referendario, Estensore
Silvia Simone, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giovanni Mercone Michelangelo Francavilla
IL SEGRETARIO