Corte conti Veneto, parere 972/2012_ – Parere sull’ambito di applicazione dell’art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2012, convertito, con modifiche, dalla L. 122/2010, secondo il quale, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013, le risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale (anche dirigenziale) delle pubbliche amministrazioni non possono superare, nel loro importo massimo, l’ammontare complessivo stanziato a tale fine nel 2010. In particolare, se si debba applicare la misura di contenimento ivi prevista anche all’indennità di risultato spettante al Segretario comunale in forza dell’art. 42 del CCNL del 16.5.2011.
REPUBBLICA
ITALIANA
LA
CORTE
DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI
CONTROLLO PER IL VENETO
Nell’adunanza del 8 novembre 2012, composta da:
Dott.ssa Enrica DEL VICARIO Presidente
Dott.ssa Diana CALACIURA Consigliere
Dott. Giampiero PIZZICONI Referendario
Dott. Tiziano TESSARO Referendario
Dott. Francesco MAFFEI Referendario
Dott.ssa Francesca DIMITA Referendario relatore
VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante
disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle
funzioni di controllo della Corte dei conti modificato da ultimo con
deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008 con il
quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria la Sezione
regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno
2000;
VISTA la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante
“Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla
Legge cost.
18 ottobre 2001, n. 3”, ed in particolare, l’art. 7, comma 8°;
VISTI gli indirizzi e criteri generali per l'esercizio
dell'attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza
del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera
n.9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e, da ultimo dalla Deliberazione delle
Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54/CONTR del 17 novembre 2010;
VISTA la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del
comune di Camponogara,
prot. n. 1013 del 3 luglio 2012,
acquisita al prot. CdC n. 0004967-09/07/2012-SC_VEN-T97-A;
VISTA l’ordinanza del Presidente n. 68/2012 di
convocazione della Sezione per l’odierna seduta;
UDITO il relatore
FATTO
Il Sindaco del comune di Camponogara, con la
suindicata richiesta, presentata ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5
giugno 203, n. 131, sottopone alla Sezione il seguente quesito:
se il Comune, in ossequio alla disposizione di cui
all’art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2012, convertito, con modifiche, dalla L.
122/2010, secondo il quale, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre
2013, le risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale
(anche dirigenziale) delle pubbliche amministrazioni non possono superare, nel
loro importo massimo, l’ammontare complessivo stanziato a tale fine nel 2010,
debba applicare la misura di contenimento ivi prevista anche all’indennità di
risultato, spettante al Segretario comunale in forza dell’art. 42 del CCNL del
16.5.2011.
DIRITTO
In merito all’ammissibilità della richiesta di parere indicata
nelle premesse, sia sotto il profilo soggettivo che sotto quello oggettivo –
questione, questa, che va esaminata preliminarmente e sulla scorta dei criteri
elaborati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ed esplicitati,
in particolare, nell’atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e nella deliberazione
n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006 – deve osservarsi, in primo luogo, che essa proviene
dal Sindaco, organo politico e di vertice nonché rappresentante legale
dell’ente, senz’altro legittimato a sollecitare l’esercizio della funzione
consultiva da parte della Sezione.
Sotto il profilo oggettivo, ossia dell’attinenza del
quesito formulato alla materia della “contabilità pubblica” - così come
delineata nella Deliberazione delle Sezioni Riunite n. 54/CONTR del 17 novembre
2010 ed, ancor prima, nella citata deliberazione n. 5/AUT/2006 - deve rilevarsi
che rientrano in tale ambito tutte le questioni connesse “alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di
specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di
coordinamento della finanza pubblica (…) contenuti nelle leggi finanziarie, in
grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e
sui pertinenti equilibri di bilancio” (deliberazione n. 54/CONTR/2010; sul
punto, si vedano le deliberazioni della Sezione nn. 49/2010/PAR, 172/2010/PAR e
227/2010/PAR) nonché, in ragione della indubbia funzionalità rispetto agli
obiettivi di contenimento della spesa pubblica e dell’altrettanto indubbia
ricaduta sulla sana gestione finanziaria e sugli equilibri di bilancio
dell’ente, tutte le questioni attinenti l’interpretazione ed applicazione di
norme che (come quella in esame), pongono limiti e divieti nell’utilizzo delle
risorse pubbliche.
Il quesito posto, sempre sotto il profilo oggettivo,
infine, risulta ammissibile in quanto presenta un grado sufficiente di generalità
ed astrattezza.
Nel merito, il Comune di Camponogara chiede alla
Sezione di chiarire se siano o meno assoggettate al limite di spesa fissato
dall’art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2010 – in forza del quale l’ammontare
complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio del personale non
può superare l’importo stanziato, allo stesso titolo, nel 2010 - le risorse
destinate a finanziare la retribuzione di risultato del Segretario, ai sensi
dell’art. 42 del CCNL dei Segretari Comunali e Provinciali del 16.5.2011.
La
norma, sulla cui portata applicativa si interroga l’amministrazione richiedente,
è stata oggetto di esame approfondito da parte delle Sezioni Riunite della
Corte dei Conti, che, in considerazione della necessità di porre un freno alla
crescita incontrollata e disordinata della spesa di personale, imputabile,
pressoché esclusivamente, all’andamento della contrattazione integrativa nei
diversi comparti, ne hanno individuato la ratio
nell’obiettivo di “cristallizzare al 2010 il tetto di spesa relativo
all’ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi unici”,
destinate al trattamento accessorio del personale, da conseguire attraverso la
imposizione di “uno specifico divieto
all’incremento” di questi ultimi (deliberazione n. 51/CONTR/2011).
Le risorse con riferimento alle quali opera il
contenimento, dunque, sarebbero quelle “di
alimentazione dei fondi”, ovvero “le
risorse potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente
attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa”.
Ne resterebbero, di conseguenza, esclusi, gli importi
diretti “a remunerare prestazioni
professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili” (e, segnatamente,
le risorse per le attività di progettazione e per l’avvocatura interna), che “alimentano il fondo in senso solo figurativo”,
non essendo destinati “a finanziare gli
incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica”
(deliberazione cit.).
Nel medesimo senso, si è espresso anche il Ministero
delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato, nella circolare n. 12 del 15
aprile 2011 (richiamata espressamente nella deliberazione in esame), affermando
che, ai fini della individuazione delle risorse oggetto della disposizione di
cui all’art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2010, “occorre fare riferimento a quelle destinate al fondo per il
finanziamento della contrattazione integrativa determinate sulla base della
normativa contrattuale vigente del comparto di riferimento”.
L’identificazione, ai soli fini dell’applicazione del
limite di spesa di cui al comma 2 bis, tra fondi della contrattazione
integrativa e salario accessorio, peraltro, trova conforto nella previsione
contenuta nell’ultimo periodo di tale comma: la riduzione, automatica e
proporzionale, dell’ammontare complessivo degli importi destinati al
trattamento accessorio del personale dell’ente, in conseguenza della riduzione
del numero dei dipendenti in servizio ivi prevista, infatti, non può che avere
ad oggetto le risorse che, confluendo nei fondi unici di amministrazione,
attraverso i meccanismi “distributivi” propri della contrattazione decentrata,
sono ripartite tra la generalità dei dipendenti e che, nell’ottica del contingentamento
e della razionalizzazione della relativa spesa, a fronte della riduzione
dell’organico complessivo, devono subire una correlativa diminuzione.
Tale rilievo consente di superare le inevitabili
perplessità ingenerate dalla formulazione della prima parte del comma in esame
- che, nel contemplare genericamente le “risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale”, e non
contenendo più il termine “fondo” o “fondi”, che compariva, invece, in
precedenti ed analoghe disposizioni (art. 1, comma 189, della L. 266/2005 ed
art. 67 del D.L. 112/2008), sembrerebbe riferirsi a tutti gli importi che, anche
senza passare per la contrattazione decentrata, alimentano il salario
accessorio – e di restringere il campo alle componenti del trattamento
accessorio finanziate dai fondi e non direttamente dal bilancio dell’ente (sul
punto, Sez. Lombardia, deliberazione n. 59/2012/PAR).
In quest’ottica interpretativa, occorre stabilire se
le risorse di cui al citato art. 42 del CCNL del 2001, destinate alla
corresponsione, in favore del Segretario comunale, della indennità di
risultato, siano identificabili con quelle di cui all’art. 9, comma 2 bis, del
D.L. 78/2010.
Posto che l’indennità in questione costituisce
certamente una componente del trattamento accessorio del Segretario, deve
rilevarsi, tuttavia, che le risorse, all’uopo, stanziate dall’ente (definite
dalla disposizione contrattuale come “aggiuntive”) non confluiscono in un fondo
unico di amministrazione e non contribuiscono in alcun modo ad alimentare il
trattamento accessorio della generalità dei dipendenti, risultando “dedicate” al
solo Segretario.
Le risorse in questione, in sostanza, si collocano al
di fuori della contrattazione integrativa, non concorrendo in alcun modo ad
alimentarla, neppure in modo figurativo, e gravano direttamente sul bilancio
dell’ente.
Tali elementi, interpretati alla luce delle
indicazioni (peraltro vincolanti) offerte dalle SS.RR., inducono ad escludere dal
campo di applicazione della norma limitatrice le risorse destinate alla
retribuzione di risultato del Segretario comunale.
Ciò nondimeno, l’ente dovrà tenere in debito conto
l’obiettivo di finanza pubblica perseguito dalla norma, ossia quello della
riduzione delle risorse stanziate per il trattamento accessorio del personale
ed il contingentamento della relativa spesa; obiettivo, quest’ultimo, che va
ricondotto al vincolo previsto dall’art. 1, comma 557, lett. c), della L.
296/2006, e, quindi, all’obbligo di “contenimento delle dinamiche di crescita
della contrattazione integrativa”, incombente sugli enti locali soggetti al
Patto di stabilità.
A tal proposito, si fa rilevare che i vincoli di
finanza pubblica (sul punto, Corte Costituzionale, sentenza n. 139 del 4.6.2012),
pur non potendo incidere direttamente sull’autonomia degli enti, si traducono comunque
in limitazioni indirette alla discrezionalità operativa dei medesimi che, a
causa di detti limiti, sotto la propria responsabilità, devono effettuare
scelte gestionali che li mettano in condizione di esercitare facoltà e
adempiere doveri compatibilmente con il rispetto di tali obbiettivi di spesa
(deliberazione n. 586/2012 di questa Sezione).
Del resto, la stessa disposizione contrattuale che disciplina
la retribuzione in esame, pone, quale limite allo stanziamento delle relative risorse,
proprio “la capacità di spesa” del
singolo ente; concetto, quest’ultimo, che, può riferirsi, più in generale,
anche a quegli elementi (vincoli e limiti economici e finanziari imposti
dall’ordinamento), condizionanti, in concreto, l’autonomia di spesa.
Infine, si rammenta che il “trattamento economico complessivo” spettante al singolo dipendente,
comprensivo, per espressa previsione normativa, anche del “trattamento
accessorio” (e, quindi, nel caso del segretario, dell’indennità di risultato di
cui all’art. 42 cit.), è soggetto alla riduzione prevista dal comma 1 dell’art.
9 del D.L. 78/2010.
Come già evidenziato dalla Sezione (deliberazioni nn.
172/2010/PAR e 194/2011/PAR), infatti, l’art. 9 del D.L. 78/2010 pone un limite
non soltanto alle risorse destinate alla “retribuzione accessoria” dei
dipendenti dell’ente (comma 2 bis), ma anche alle “singole retribuzioni”, (nella specie, al trattamento
accessorio “individuale”).
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo per il Veneto rende il parere
nei termini suindicati.
Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Direttore
della Segreteria, al Sindaco di Camponogara.
Così deliberato in Venezia, nella Camera di consiglio
del 15 novembre 2012.
Il Magistrato Relatore Il
Presidente
f.to Dott.ssa Francesca Dimita f.to Dott.ssa Enrica Del Vicario
Depositato in Segreteria il 22/11/2012
IL DIRETTORE DI SEGRETERIA
f.to (dott.ssa Raffaella Brandolese)
