Corte di Cassazione Sez. Seconda Civ. - Sent. del 14.03.2012, n. 4076
Presidente Triola - Relatore Nuzzo
Svolgimento del processo
Nel 1993 G.B. iniziava, in base a concessione edilizia del Comune di Pisa, la costruzione di un fabbricato a più piani, distante, per una limitata porzione, meno di 10 metri, in linea perpendicolare, dalla parete finestrata del fabbricato di L.E. , M.F. e D.F. Queste ultime convenivano, quindi, in giudizio, innanzi al Tribunale di Pisa, il G. chiedendo il rispetto di detta distanza, prescritta dall’art. 9 del D.M. Lavori Pubblici 2.4.1968, (DM 144/1968 n.d.r.)ma mai recepita nel piano regolatore comunale di Pisa. Con sentenza del 22.11.2005 il Tribunale rigettava la domanda attrice ed, in accoglimento della domanda riconvenzionale del convenuto, condannava le attrici al risarcimento del danno connessi alla sospensione dei lavori ottenuta nelle more del giudizio.
Avverso tale decisione L.E. , M.F. e D.F. , proponevano appello cui resisteva il G.
la Corte di Appello di Firenze, con sentenza del 14.9.2009, in totale riforma della decisione impugnata, dichiarava illegittima, per violazione dell’art. 9 co. 2 del D.M. 2.4.68 n. 1444, la costruzione realizzata dal G. nella parte in cui si trovava a distanza inferiore a 10 metri dal contrapposto edificio delle controparti e condannava l’appellato ad arretrare il fronte della propria costruzione, per il tratto sopra descritto, fino al rispetto della distanza di 10 metri dall’edificio delle appellanti. Osservava la Corte di merito che, secondo la giurisprudenza della corte di legittimità e del Consiglio di Stato, le disposizioni dell’art. 9 cit. “sono norme assolute ed inderogabili, dettate per esigenze collettive di igiene e sicurezza, tali da comportare la loro inserzione automatica negli strumenti urbanistici”, con la conseguenza che “al Giudice non rimane che tenerne conto, come fonte diretta di diritti del cittadino, disapplicando le eventuali contrarie disposizioni della regolamentazione locale, siano esse antecedenti che successive”.
Tale decisione è impugnata dal G. con ricorso per cassazione affidato ad un unico motivo cui resistono L.E. , F.M. e D. con controricorso, avanzando, altresì, ricorso incidentale condizionato, basato su un solo motivo, avverso il capo della sentenza che aveva negato il risarcimento del danno per equivalente in relazione alla permanenza dell’opera ad una distanza inferiore ai dieci metri.
Con relazione;ex art. 380 bis c.p.c., il Consigliere designato ha concluso per il rigetto in camera di consiglio del ricorso principale, ai sensi dell’art.375 n. 5 c.p.c. e per la declaratoria di assorbimento del ricorso incidentale.
Le parti hanno successivamente depositato memorie.
A seguito di ordinanza interlocutoria,in data 30.9.2010, questa Corte disponeva l’acquisizione, tramite cancelleria, dello strumento urbanistico del Comune di Pisa vigente nell’anno 1993. Tutte le parti hanno presentato ulteriori memorie ex art. 378 c.p.c..
Il ricorrente principale, con l’unico motivo, denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 9, 2 co. del D.M. 2.4.1968; il G. aveva edificato il proprio immobile nel 1993, in forza di concessione edilizia rilasciata dal Comune di Pisa, secondo l’allora vigente piano regolatore del 1965; erroneamente, quindi, la sentenza impugnata aveva ritenuto immediatamente applicabile, nei rapporti tra privati, la disposizione dell’art. 9 cit., posto che la stessa non era stata recepita nello strumento urbanistico locale ed avendo il Comune stesso rilasciato la concessione edilizia secondo l’allora vigente piano regolatore del 1965; l’obbligo degli enti locali di adeguarsi al cit. D.M. era intervenuto a seguito dell’emanazione del D.P.R. 380/2001 (T.U. dell’Edilizia e dell’Urbanistica) che riguardava la realizzazione di “nuovi edifici”; nella specie si trattava, invece, di un edificio preesistente sicché detto D.M. non trovava applicazione, non avendo la nuova regolamentazione sulla distanza tra edifici efficacia retroattiva.
Il ricorso è fondato.
La Corte di merito ha fondato la decisione esclusivamente sul disposto dell’art. 9 co. 2 del D.M. 2.4.68 n. 1444, in tema di distanze tra costruzioni, omettendo di accertare quale fosse la disposizione vigente al momento della costruzione del G. , con riferimento anche al Piano regolatore del Comune di Pisa ove ne fosse stato provvisto.
Al riguardo va rilevato che questa Corte, con recente sentenza (S.U., n. 14953 del 20011), ferma restando la distinzione fra i Comuni provvisti e quelli sprovvisti di Piano Regolatore Generale, ha affermato che non è consentita l’adozione, da parte degli strumenti urbanistici comunali, di norme contrastanti con quelle del D.M. cit., nel senso che lo stesso, essendo stato emanato su delega dell’art. 41 quinquies, inserito nella L. 17.8.1942, n. 1150, dalla L. 6.8.1967, art. 17(che espressamente dispone l’applicabilità delle limitazioni “per la edificazione a scopo residenziale” ai Comuni sprovvisti di Piano Regolatore generale o di programma di fabbricazione), ha efficacia di legge, “sicché le sue disposizioni, in tema di limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati, cui i Comuni sono tenuti a conformarsi, prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, alle quali si sostituiscono per inserzione automatica, con conseguente loro operatività tra privati”.
Orbene, detta prevalenza normativa del D.M. n. 1444/68 sulla norma regolamentare locale, stante l’inidoneità di quest’ultima ad apportare modifiche a norme di rango superiore, quale quella di cui all’art. 9 co. 2 cit., implica, evidentemente, un contrasto normativo, da risolversi nel senso dell’applicazione della “distanza minima” stabilita dal D.M., in luogo di quella meno gravosa prevista del Piano Regolatore Generale che, invece, ove prescriva una distanza fra edifici maggiore di quello minima di metri 10, deve essere applicata, in conformità col principio, sopra riportato, affermato dalle S.U. Se, infatti, la finalità dell’art. 9 del D.M. cit. è da ravvisarsi nell’intento di evitare la formazione tra edifici frontistanti di intercapedini nocive, con la prescrizione di una distanza”minima”inderogabile, non è impedito ai Comuni di adottare, nella formazione dei piani regolatori generali e dei regolamenti edilizi locali, in forza dell’autonomia loro riconosciuta dall’art. 128 Cost. nonché in base all’art. 33 L. n. 1150/42, regole che, con la medesima efficacia delle fonti primarie del diritto, siano più rigorose, sulla base di valutazioni discrezionali degli interessi pubblici da tutelare( Cfr. Cass. n. 1132/98; n. 5878/2006).
Alla stregua delle considerazioni svolte il ricorso va accolto e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio ad altra sezione della Corte di Appello di Firenze che dovrà uniformarsi ai principi esposti, procedendo ad accertare se il Comune di Pisa all’epoca della realizzazione della costruzione per cui è causa:
1) avesse uno strumento urbanistico con disposizioni meno rigorose di quelle previste dal D.M. 2.4.1968 n. 1444, provvedendo in tal caso a disapplicarle, alla stregua della giurisprudenza di questa S.C.; 2)avesse uno strumento urbanistico con disposizioni più rigorose di quelle previste dal D.M. 2.4.1968 n. 1444, provvedendo in tal caso ad applicarle;
3) non avesse uno strumento urbanistico, provvedendo in tal caso a decidere la controversia sulla base di quanto disposto dall’art. 17 c.d. legge ponte.
Va rimesso al giudice del rinvio il regolamento delle spese anche del presente giudizio di legittimità.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra sezione della Corte d’Appello di Firenze anche per la pronuncia sulle spese del presente giudizio di legittimità.
Depositata in Cancelleria il 14.03.2012
Presidente Triola - Relatore Nuzzo
Svolgimento del processo
Nel 1993 G.B. iniziava, in base a concessione edilizia del Comune di Pisa, la costruzione di un fabbricato a più piani, distante, per una limitata porzione, meno di 10 metri, in linea perpendicolare, dalla parete finestrata del fabbricato di L.E. , M.F. e D.F. Queste ultime convenivano, quindi, in giudizio, innanzi al Tribunale di Pisa, il G. chiedendo il rispetto di detta distanza, prescritta dall’art. 9 del D.M. Lavori Pubblici 2.4.1968, (DM 144/1968 n.d.r.)ma mai recepita nel piano regolatore comunale di Pisa. Con sentenza del 22.11.2005 il Tribunale rigettava la domanda attrice ed, in accoglimento della domanda riconvenzionale del convenuto, condannava le attrici al risarcimento del danno connessi alla sospensione dei lavori ottenuta nelle more del giudizio.
Avverso tale decisione L.E. , M.F. e D.F. , proponevano appello cui resisteva il G.
la Corte di Appello di Firenze, con sentenza del 14.9.2009, in totale riforma della decisione impugnata, dichiarava illegittima, per violazione dell’art. 9 co. 2 del D.M. 2.4.68 n. 1444, la costruzione realizzata dal G. nella parte in cui si trovava a distanza inferiore a 10 metri dal contrapposto edificio delle controparti e condannava l’appellato ad arretrare il fronte della propria costruzione, per il tratto sopra descritto, fino al rispetto della distanza di 10 metri dall’edificio delle appellanti. Osservava la Corte di merito che, secondo la giurisprudenza della corte di legittimità e del Consiglio di Stato, le disposizioni dell’art. 9 cit. “sono norme assolute ed inderogabili, dettate per esigenze collettive di igiene e sicurezza, tali da comportare la loro inserzione automatica negli strumenti urbanistici”, con la conseguenza che “al Giudice non rimane che tenerne conto, come fonte diretta di diritti del cittadino, disapplicando le eventuali contrarie disposizioni della regolamentazione locale, siano esse antecedenti che successive”.
Tale decisione è impugnata dal G. con ricorso per cassazione affidato ad un unico motivo cui resistono L.E. , F.M. e D. con controricorso, avanzando, altresì, ricorso incidentale condizionato, basato su un solo motivo, avverso il capo della sentenza che aveva negato il risarcimento del danno per equivalente in relazione alla permanenza dell’opera ad una distanza inferiore ai dieci metri.
Con relazione;ex art. 380 bis c.p.c., il Consigliere designato ha concluso per il rigetto in camera di consiglio del ricorso principale, ai sensi dell’art.375 n. 5 c.p.c. e per la declaratoria di assorbimento del ricorso incidentale.
Le parti hanno successivamente depositato memorie.
A seguito di ordinanza interlocutoria,in data 30.9.2010, questa Corte disponeva l’acquisizione, tramite cancelleria, dello strumento urbanistico del Comune di Pisa vigente nell’anno 1993. Tutte le parti hanno presentato ulteriori memorie ex art. 378 c.p.c..
Motivi della decisione
Il ricorrente principale, con l’unico motivo, denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 9, 2 co. del D.M. 2.4.1968; il G. aveva edificato il proprio immobile nel 1993, in forza di concessione edilizia rilasciata dal Comune di Pisa, secondo l’allora vigente piano regolatore del 1965; erroneamente, quindi, la sentenza impugnata aveva ritenuto immediatamente applicabile, nei rapporti tra privati, la disposizione dell’art. 9 cit., posto che la stessa non era stata recepita nello strumento urbanistico locale ed avendo il Comune stesso rilasciato la concessione edilizia secondo l’allora vigente piano regolatore del 1965; l’obbligo degli enti locali di adeguarsi al cit. D.M. era intervenuto a seguito dell’emanazione del D.P.R. 380/2001 (T.U. dell’Edilizia e dell’Urbanistica) che riguardava la realizzazione di “nuovi edifici”; nella specie si trattava, invece, di un edificio preesistente sicché detto D.M. non trovava applicazione, non avendo la nuova regolamentazione sulla distanza tra edifici efficacia retroattiva.
Il ricorso è fondato.
La Corte di merito ha fondato la decisione esclusivamente sul disposto dell’art. 9 co. 2 del D.M. 2.4.68 n. 1444, in tema di distanze tra costruzioni, omettendo di accertare quale fosse la disposizione vigente al momento della costruzione del G. , con riferimento anche al Piano regolatore del Comune di Pisa ove ne fosse stato provvisto.
Al riguardo va rilevato che questa Corte, con recente sentenza (S.U., n. 14953 del 20011), ferma restando la distinzione fra i Comuni provvisti e quelli sprovvisti di Piano Regolatore Generale, ha affermato che non è consentita l’adozione, da parte degli strumenti urbanistici comunali, di norme contrastanti con quelle del D.M. cit., nel senso che lo stesso, essendo stato emanato su delega dell’art. 41 quinquies, inserito nella L. 17.8.1942, n. 1150, dalla L. 6.8.1967, art. 17(che espressamente dispone l’applicabilità delle limitazioni “per la edificazione a scopo residenziale” ai Comuni sprovvisti di Piano Regolatore generale o di programma di fabbricazione), ha efficacia di legge, “sicché le sue disposizioni, in tema di limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati, cui i Comuni sono tenuti a conformarsi, prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, alle quali si sostituiscono per inserzione automatica, con conseguente loro operatività tra privati”.
Orbene, detta prevalenza normativa del D.M. n. 1444/68 sulla norma regolamentare locale, stante l’inidoneità di quest’ultima ad apportare modifiche a norme di rango superiore, quale quella di cui all’art. 9 co. 2 cit., implica, evidentemente, un contrasto normativo, da risolversi nel senso dell’applicazione della “distanza minima” stabilita dal D.M., in luogo di quella meno gravosa prevista del Piano Regolatore Generale che, invece, ove prescriva una distanza fra edifici maggiore di quello minima di metri 10, deve essere applicata, in conformità col principio, sopra riportato, affermato dalle S.U. Se, infatti, la finalità dell’art. 9 del D.M. cit. è da ravvisarsi nell’intento di evitare la formazione tra edifici frontistanti di intercapedini nocive, con la prescrizione di una distanza”minima”inderogabile, non è impedito ai Comuni di adottare, nella formazione dei piani regolatori generali e dei regolamenti edilizi locali, in forza dell’autonomia loro riconosciuta dall’art. 128 Cost. nonché in base all’art. 33 L. n. 1150/42, regole che, con la medesima efficacia delle fonti primarie del diritto, siano più rigorose, sulla base di valutazioni discrezionali degli interessi pubblici da tutelare( Cfr. Cass. n. 1132/98; n. 5878/2006).
Alla stregua delle considerazioni svolte il ricorso va accolto e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio ad altra sezione della Corte di Appello di Firenze che dovrà uniformarsi ai principi esposti, procedendo ad accertare se il Comune di Pisa all’epoca della realizzazione della costruzione per cui è causa:
1) avesse uno strumento urbanistico con disposizioni meno rigorose di quelle previste dal D.M. 2.4.1968 n. 1444, provvedendo in tal caso a disapplicarle, alla stregua della giurisprudenza di questa S.C.; 2)avesse uno strumento urbanistico con disposizioni più rigorose di quelle previste dal D.M. 2.4.1968 n. 1444, provvedendo in tal caso ad applicarle;
3) non avesse uno strumento urbanistico, provvedendo in tal caso a decidere la controversia sulla base di quanto disposto dall’art. 17 c.d. legge ponte.
Va rimesso al giudice del rinvio il regolamento delle spese anche del presente giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra sezione della Corte d’Appello di Firenze anche per la pronuncia sulle spese del presente giudizio di legittimità.
Depositata in Cancelleria il 14.03.2012
