ASSOCIAZIONE NAZIONALE
COMUNI ITALIANI
Associazione Regionale del Piemonte
QUESITO
OBBLIGATORIETÀ DEL SERVIZIO DI SGOMBERO NEVE
Si pone il problema della modalità di esecuzione del servizio di sgombero neve,
che rappresenta un problema assai complesso per realtà comunali di montagna
che hanno poca popolazione e spesso la presenza di molteplici borgate anche a
molti chilometri di percorrenza dalla viabilità principale.
In relazione a tale problematica, si risconta una molteplicità di situazioni. Vi sono
Comuni che garantiscono il servizio a tutti; vi sono Comuni che effettuano il
servizio solo a pagamento ed a richiesta degli interessati con un compenso orario
a seconda del lavoro occorrente.
Mentre la questione relativa alla garanzia della percorrenza carrabile
relativamente alle seconde case non sembra porre questioni di legittimità, si pone
il quesito se il Comune debba comunque garantire l'accessibilità veicolare ad
abitazioni a servizio di cittadini che sono residenti in tali edifici o sia facoltizzato
a richiedere il pagamento del costo relativo. Ciò con riguardo alle funzioni che
giuridicamente l’ordinamento assegna alle amministrazioni comunali ed alle
eventuali responsabilità che possano incombere sulle amministrazioni interessate
in caso di mancato adempimento.
***************************
PARERE
Il problema attiene quindi alla “accessibilità veicolare” ad abitazioni di cittadini residenti.
Se ben si comprende si fa riferimento allo sgombero della neve dal terreno antistante la
proprietà privata corrispondente a passo carrabile, secondo la definizione di cui al Codice
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della Strada: “Passo carrabile: accesso ad un'area laterale idonea allo stazionamento di uno o
più veicoli” (art. 3, n. 37 d. lgs. n. 285 del 1992).
Da notare che lo stesso Codice della strada, all’art. 22 (Accessi e diramazioni) prevede al
comma 3 che: “I passi carrabili devono essere individuati con l'apposito segnale, previa
autorizzazione dell'ente proprietario”, così chiaramente delineando l’alterità tra soggetto
proprietario (il Comune in caso di strada comunale) e soggetto fruitore, destinatario di
autorizzazione amministrativa.
Lo stesso passo carrabile potrebbe poi essere incrociare un passaggio pedonale o un
marciapiede, così definiti dal Codice della strada cit.:
- art. 3 n. 33) Marciapiede: parte della strada, esterna alla carreggiata, rialzata o altrimenti
delimitata e protetta, destinata ai pedoni.
- art. 3 n. 36) Passaggio pedonale (cfr. anche Marciapiede): parte della strada separata dalla
carreggiata, mediante una striscia bianca continua o una apposita protezione parallela ad essa
e destinata al transito dei pedoni. Esso espleta la funzione di un marciapiede stradale, in
mancanza di esso.
Ciò premesso in termini generali, lo sgombero neve rientra tra gli obblighi manutentivi che
incombono al proprietario del bene.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha già affrontato la questione.
In particolare dai casi finora decisi si può desumere che:
- non si può prevedere in materia una “responsabilità gestionale” del bene separata
dalla titolarità dello stesso, come per contro affermato da taluni giudici di merito : “
(…) era pacifico che il condominio stesso aveva comunque - egli e non la P.A. o altri
- quantomeno la gestione di tale marciapiedi", di talché non poteva che conseguirne
"la responsabilità a titolo di colpa, consistente nell'aver consentito la permanenza dei
buchi sul selciato" (Tribunale di Como, la cui sentenza è stata impugnata in
Cassazione: cfr. subito infra).
- La Cassazione ha espressamente sostenuto : “Erra difatti il giudice di merito nel
predicare la legittimazione passiva del condominio sotto il profilo dell'"appartenenza
gestionale" (tale, in sostanza, la qualificazione giuridica immaginata dal tribunale
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comasco con riferimento alla relazione intercorrente tra marciapiede e immobile
condominiale) del marciapiede antistante il fabbricato. È difatti ius receptum di
questa Corte il principio secondo il quale spetta alla P.A., oltre, naturalmente, alla
proprietà della strada e dei marciapiedi laterali, anche la manutenzione tanto dell'una
quanto degli altri (e pluribus, Cass. 16.4.1993, n. 4533, a mente della quale gli
obblighi di manutenzione dell'Ente pubblico, proprietario di una strada aperta al
pubblico transito, al fine di evitare l'esistenza di pericoli occulti, si estendono alle
banchine laterali, le quali, pur essendo normalmente precluse alla circolazione
veicolare - a meno che non lo impongano esigenze del traffico -, fanno parte della
struttura della strada, essendo destinate al transito dei pedoni e, ove siano
pavimentate, alla sosta di emergenza. Risultano, pertanto, fondate le critiche mosse
dal ricorrente all'impugnata sentenza tanto sotto il profilo dell'appartenenza del bene
causam dans del danno (dovendosene escludere ogni relazione reale con il
condominio), quanto dell'obbligo di gestione manutentiva dello stesso, spettante
all'Ente pubblico e non, ancora una volta, all'odierno ricorrente (Cass., sez. III,
sentenza 03-08-2005, n. 16226, in Arch. circolaz., 2006, 383 e Arch. locazioni, 2006,
36).
- In altra occasione la Cassazione ha chiarito che “Gli obblighi di manutenzione
dell’ente pubblico, proprietario di una strada aperta al pubblico transito, al fine di
evitare l’esistenza di pericoli occulti, si estendono alle banchine laterali, le quali, pur
essendo normalmente precluse alla circolazione veicolare (a meno che non lo
impongano esigenze del traffico), fanno parte della struttura della strada, essendo
destinate al transito dei pedoni e, ove siano pavimentate, alla sosta di emergenza;
resta, invece del tutto estraneo alla sede stradale e agli obblighi di manutenzione e
segnalazione il ciglio erboso eventualmente esistente al di là della banchina (salvo
l’eventuale striscia di margine di cui all’art. 107 d.p.r. n. 420 del 1959), con la
conseguenza che l’ente proprietario della strada non risponde ai danni derivati a colui
che imprudentemente lo abbia invaso in violazione dell’art. 104 cod. strad.” (Cass.,
sez. III, sentenza 16-04-1993, n. 4533, in Arch. circolaz., 1993, 786).
Ora, posto che all’interno dei centri abitati le strade pubbliche sono quasi sempre comunali,
compete ai Comuni la pulizia delle strade di loro proprietà, sulla base delle disposizioni del
Codice della strada; quindi, anche la pulizia dei marciapiedi e delle parti antistanti la
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proprietà privata compreso l’accesso carrabile ove questo intersechi il marciapiede. Nella
pulizia rientra lo sgombero da qualsiasi materiale, compresa la neve.
Sugli obblighi manutentivi si veda l’art. 14, co. 1, lett. a) del Codice della strada, che accolla
all’ente proprietario “la manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e
arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi”.
Diversa soluzione si deve prospettare ove l’accesso carraio sia rientrante rispetto alla strada
pubblica e insista sull’area privata, non intersecando il marciapiede o il passaggio pedonale:
in tal caso la manutenzione e lo sgombero incombono sul privato.
I questi termini ed entro tali limiti il Comune non pare legittimato ad obbligare i privati
proprietari di immobili che affacciano su strade pubbliche (singoli proprietari o condomini) a
provvedere alla pulizia delle strade e delle loro pertinenze in generale o allo sgombero della
neve in particolare, trattandosi di prestazione personale imposta la cui previsione è riservata
alla legge.
Il Testo Unico per la finanza locale del 1931 consentiva al Comuni di “istituire prestazioni d’
opera per la costruzione e manutenzione delle strade”, purché “nei limiti ed in conformità
delle leggi vigenti”, permettendo di imporre ai frontisti o la prestazione in giornate di lavoro
o la corresponsione di una somma. La legge n. 1014 del 1960 ha espressamente abrogato tale
disposizione a far data dal 1961: non sussiste quindi oggi alcuna disposizione di legge che
obblighi i frontisti (o conceda ai Comuni facoltà d’ imporre tale obbligo) di provvedere alla
pulizia dalle strade o di sgomberarne la neve.
Non paiono strumenti idonei ad obbligare i proprietari né l’ordinanza sindacale né il
regolamento comunale (di polizia urbana), né apposita deliberazione di giunta. Solo in casi
eccezionali, relativi ad emergenze non prevedibili, il Sindaco può adottare ordinanza
contingibile ed urgente per far obbligo ai frontisti di procedere allo sgombero della neve,
limitatamente a quella particolare circostanza. Deve però trattarsi di evento straordinario per
quantità e continuità di precipitazione, tale da essere ritenuto fuori della norma e dunque
della disponibilità di uomini, mezzi, strutture di cui il Comune deve disporre per far fronte
alla caduta della neve nelle dimensioni prevedibili per quella specifica zona territoriale. In
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ogni caso tale obbligo deve essere accompagnato dalla previsione dell’integrale rimborso
delle spese sostenute dai proprietari per lo sgombero della neve.
Un eventuale regolamento comunale o provvedimento amministrativo che prevedesse in via
generalizzata tale obbligo a carico dei privati sarebbe dunque illegittimo, ferma restando la
sua esecutività ed esecutorietà. Il privato destinatario dovrebbe conseguentemente
impugnarlo ai sensi di quanto sopra esposto.
Il Comune che omettesse le attività di sgombero potrebbe rispondere per responsabilità delle
cose in custodia ai sensi dell’art. 2051 cod. civ. per danni arrecati a terzi.
La Presidente di ANCI Piemonte
Amalia NEIROTTI
(Sindaco di Rivalta di Torino)
COMUNI ITALIANI
Associazione Regionale del Piemonte
QUESITO
OBBLIGATORIETÀ DEL SERVIZIO DI SGOMBERO NEVE
Si pone il problema della modalità di esecuzione del servizio di sgombero neve,
che rappresenta un problema assai complesso per realtà comunali di montagna
che hanno poca popolazione e spesso la presenza di molteplici borgate anche a
molti chilometri di percorrenza dalla viabilità principale.
In relazione a tale problematica, si risconta una molteplicità di situazioni. Vi sono
Comuni che garantiscono il servizio a tutti; vi sono Comuni che effettuano il
servizio solo a pagamento ed a richiesta degli interessati con un compenso orario
a seconda del lavoro occorrente.
Mentre la questione relativa alla garanzia della percorrenza carrabile
relativamente alle seconde case non sembra porre questioni di legittimità, si pone
il quesito se il Comune debba comunque garantire l'accessibilità veicolare ad
abitazioni a servizio di cittadini che sono residenti in tali edifici o sia facoltizzato
a richiedere il pagamento del costo relativo. Ciò con riguardo alle funzioni che
giuridicamente l’ordinamento assegna alle amministrazioni comunali ed alle
eventuali responsabilità che possano incombere sulle amministrazioni interessate
in caso di mancato adempimento.
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PARERE
Il problema attiene quindi alla “accessibilità veicolare” ad abitazioni di cittadini residenti.
Se ben si comprende si fa riferimento allo sgombero della neve dal terreno antistante la
proprietà privata corrispondente a passo carrabile, secondo la definizione di cui al Codice
2
della Strada: “Passo carrabile: accesso ad un'area laterale idonea allo stazionamento di uno o
più veicoli” (art. 3, n. 37 d. lgs. n. 285 del 1992).
Da notare che lo stesso Codice della strada, all’art. 22 (Accessi e diramazioni) prevede al
comma 3 che: “I passi carrabili devono essere individuati con l'apposito segnale, previa
autorizzazione dell'ente proprietario”, così chiaramente delineando l’alterità tra soggetto
proprietario (il Comune in caso di strada comunale) e soggetto fruitore, destinatario di
autorizzazione amministrativa.
Lo stesso passo carrabile potrebbe poi essere incrociare un passaggio pedonale o un
marciapiede, così definiti dal Codice della strada cit.:
- art. 3 n. 33) Marciapiede: parte della strada, esterna alla carreggiata, rialzata o altrimenti
delimitata e protetta, destinata ai pedoni.
- art. 3 n. 36) Passaggio pedonale (cfr. anche Marciapiede): parte della strada separata dalla
carreggiata, mediante una striscia bianca continua o una apposita protezione parallela ad essa
e destinata al transito dei pedoni. Esso espleta la funzione di un marciapiede stradale, in
mancanza di esso.
Ciò premesso in termini generali, lo sgombero neve rientra tra gli obblighi manutentivi che
incombono al proprietario del bene.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha già affrontato la questione.
In particolare dai casi finora decisi si può desumere che:
- non si può prevedere in materia una “responsabilità gestionale” del bene separata
dalla titolarità dello stesso, come per contro affermato da taluni giudici di merito : “
(…) era pacifico che il condominio stesso aveva comunque - egli e non la P.A. o altri
- quantomeno la gestione di tale marciapiedi", di talché non poteva che conseguirne
"la responsabilità a titolo di colpa, consistente nell'aver consentito la permanenza dei
buchi sul selciato" (Tribunale di Como, la cui sentenza è stata impugnata in
Cassazione: cfr. subito infra).
- La Cassazione ha espressamente sostenuto : “Erra difatti il giudice di merito nel
predicare la legittimazione passiva del condominio sotto il profilo dell'"appartenenza
gestionale" (tale, in sostanza, la qualificazione giuridica immaginata dal tribunale
3
comasco con riferimento alla relazione intercorrente tra marciapiede e immobile
condominiale) del marciapiede antistante il fabbricato. È difatti ius receptum di
questa Corte il principio secondo il quale spetta alla P.A., oltre, naturalmente, alla
proprietà della strada e dei marciapiedi laterali, anche la manutenzione tanto dell'una
quanto degli altri (e pluribus, Cass. 16.4.1993, n. 4533, a mente della quale gli
obblighi di manutenzione dell'Ente pubblico, proprietario di una strada aperta al
pubblico transito, al fine di evitare l'esistenza di pericoli occulti, si estendono alle
banchine laterali, le quali, pur essendo normalmente precluse alla circolazione
veicolare - a meno che non lo impongano esigenze del traffico -, fanno parte della
struttura della strada, essendo destinate al transito dei pedoni e, ove siano
pavimentate, alla sosta di emergenza. Risultano, pertanto, fondate le critiche mosse
dal ricorrente all'impugnata sentenza tanto sotto il profilo dell'appartenenza del bene
causam dans del danno (dovendosene escludere ogni relazione reale con il
condominio), quanto dell'obbligo di gestione manutentiva dello stesso, spettante
all'Ente pubblico e non, ancora una volta, all'odierno ricorrente (Cass., sez. III,
sentenza 03-08-2005, n. 16226, in Arch. circolaz., 2006, 383 e Arch. locazioni, 2006,
36).
- In altra occasione la Cassazione ha chiarito che “Gli obblighi di manutenzione
dell’ente pubblico, proprietario di una strada aperta al pubblico transito, al fine di
evitare l’esistenza di pericoli occulti, si estendono alle banchine laterali, le quali, pur
essendo normalmente precluse alla circolazione veicolare (a meno che non lo
impongano esigenze del traffico), fanno parte della struttura della strada, essendo
destinate al transito dei pedoni e, ove siano pavimentate, alla sosta di emergenza;
resta, invece del tutto estraneo alla sede stradale e agli obblighi di manutenzione e
segnalazione il ciglio erboso eventualmente esistente al di là della banchina (salvo
l’eventuale striscia di margine di cui all’art. 107 d.p.r. n. 420 del 1959), con la
conseguenza che l’ente proprietario della strada non risponde ai danni derivati a colui
che imprudentemente lo abbia invaso in violazione dell’art. 104 cod. strad.” (Cass.,
sez. III, sentenza 16-04-1993, n. 4533, in Arch. circolaz., 1993, 786).
Ora, posto che all’interno dei centri abitati le strade pubbliche sono quasi sempre comunali,
compete ai Comuni la pulizia delle strade di loro proprietà, sulla base delle disposizioni del
Codice della strada; quindi, anche la pulizia dei marciapiedi e delle parti antistanti la
4
proprietà privata compreso l’accesso carrabile ove questo intersechi il marciapiede. Nella
pulizia rientra lo sgombero da qualsiasi materiale, compresa la neve.
Sugli obblighi manutentivi si veda l’art. 14, co. 1, lett. a) del Codice della strada, che accolla
all’ente proprietario “la manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e
arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi”.
Diversa soluzione si deve prospettare ove l’accesso carraio sia rientrante rispetto alla strada
pubblica e insista sull’area privata, non intersecando il marciapiede o il passaggio pedonale:
in tal caso la manutenzione e lo sgombero incombono sul privato.
I questi termini ed entro tali limiti il Comune non pare legittimato ad obbligare i privati
proprietari di immobili che affacciano su strade pubbliche (singoli proprietari o condomini) a
provvedere alla pulizia delle strade e delle loro pertinenze in generale o allo sgombero della
neve in particolare, trattandosi di prestazione personale imposta la cui previsione è riservata
alla legge.
Il Testo Unico per la finanza locale del 1931 consentiva al Comuni di “istituire prestazioni d’
opera per la costruzione e manutenzione delle strade”, purché “nei limiti ed in conformità
delle leggi vigenti”, permettendo di imporre ai frontisti o la prestazione in giornate di lavoro
o la corresponsione di una somma. La legge n. 1014 del 1960 ha espressamente abrogato tale
disposizione a far data dal 1961: non sussiste quindi oggi alcuna disposizione di legge che
obblighi i frontisti (o conceda ai Comuni facoltà d’ imporre tale obbligo) di provvedere alla
pulizia dalle strade o di sgomberarne la neve.
Non paiono strumenti idonei ad obbligare i proprietari né l’ordinanza sindacale né il
regolamento comunale (di polizia urbana), né apposita deliberazione di giunta. Solo in casi
eccezionali, relativi ad emergenze non prevedibili, il Sindaco può adottare ordinanza
contingibile ed urgente per far obbligo ai frontisti di procedere allo sgombero della neve,
limitatamente a quella particolare circostanza. Deve però trattarsi di evento straordinario per
quantità e continuità di precipitazione, tale da essere ritenuto fuori della norma e dunque
della disponibilità di uomini, mezzi, strutture di cui il Comune deve disporre per far fronte
alla caduta della neve nelle dimensioni prevedibili per quella specifica zona territoriale. In
5
ogni caso tale obbligo deve essere accompagnato dalla previsione dell’integrale rimborso
delle spese sostenute dai proprietari per lo sgombero della neve.
Un eventuale regolamento comunale o provvedimento amministrativo che prevedesse in via
generalizzata tale obbligo a carico dei privati sarebbe dunque illegittimo, ferma restando la
sua esecutività ed esecutorietà. Il privato destinatario dovrebbe conseguentemente
impugnarlo ai sensi di quanto sopra esposto.
Il Comune che omettesse le attività di sgombero potrebbe rispondere per responsabilità delle
cose in custodia ai sensi dell’art. 2051 cod. civ. per danni arrecati a terzi.
La Presidente di ANCI Piemonte
Amalia NEIROTTI
(Sindaco di Rivalta di Torino)
