Le aree di pertinenza stradale ai sensi del Codice della Strada
Giudice di Pace di Terni, Sentenza 18 aprile 2016 n. 7
La sentenza in commento fornisce, in dettaglio, il criterio giurisprudenziale necessario per l'applicazione del principio di "asservimento o funzionalizzazione permanente" delle aree di pertinenza stradale, di cui agli articoli 21 e 24 del Codice della Strada (C.d.S.).
La pronuncia è scaturita all'esito di un giudizio di opposizione a verbale di contestazione dell'illecito di cui all'art. 21, co. 1 e co. 4, C.d.s., emesso dall'autorità di Polizia Municipale che rilevava un deposito non autorizzato su un'area ritenuta provvista dei requisiti ex art. 21, co, 1, C.d.s. ("…sulle strade e loro pertinenze, nonché sulle relative fasce di rispetto e sulle aree di visibilità").
In specie, l'opponente chiedeva al Giudice di "accertare l'illegittimità del verbale in quanto elevato in area privata non soggetta alla normativa del codice della strada. Accertare che l'area di proprietà privata non è un piazzale comunale e non fa parte del sistema viario e difetta dei requisiti di cui all'articolo 21 C.d.s. Annullare il verbale e disapplicare le sanzioni con condanna della P.A. al pagamento delle spese di causa".
Il Comune, nella persona del Sindaco pro tempore, costituitosi parte resistente nel giudizio, chiedeva la "conferma dell'accertamento e applicazione della sanzione nella misura del massimo edittale".
Il Giudice, esposti i fatti di causa, individuava la causa petendi dell'azione nei "motivi dell'opposizione" e riteneva il thema decidendum "circoscritto all'accertamento della sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'infrazione contestata alla società ricorrente e della legittimità della conseguente misura sanzionatoria".
Invero, avendo l'opponente sostenuto che l'area dove aveva effettuato il deposito non fosse classificabile come pertinenza stradale (ai sensi degli artt. 21 e 24, C.d.s.), al contrario del Comune che rivendicava l'uso pubblico del terreno, il Giudice ha ritenuto "necessario… accertare se l'area in questione… può essere classificata come pertinenza secondo la definizione contenuta nell'articolo 24 C.d.s".
L'accertamento in parola prende avvio, dunque, dalla definizione contenuta all'art. 24, Decreto Legislativo n. 285 del 1992, s.m.i, ai sensi del quale sono pertinenze stradali "le parti della strada destinate in modo permanente al servizio o all'arredo funzionale di essa (comma 1), e si distinguono in pertinenze di esercizio, che costituiscono parte integrante della strada o ineriscono permanentemente alla sede stradale (comma 3), e in pertinenze di servizio, che sono destinate dall'ente proprietario della strada in modo permanente ed esclusivo al servizio della strada e dei suoi utenti (comma 4)".
Attingendo, poi, dal consolidato principio giurisprudenziale di legittimità per il quale "ai fini dell'applicabilità della disciplina stradale non rileva tanto la proprietà dell'area, bensì la destinazione di essa ad uso pubblico (Cfr. fra le altre, Corte di Cass. nn. 13217/03; 164/05; 16529/05)", il Giudice conclude, efficacemente, che "trattandosi di demanio artificiale ed accidentale, l'acquisto della demanialità scaturisce dall'effettiva destinazione dell'area alla funzione stradale. Dato il carattere dichiarativo e non già costitutivo l'eventuale provvedimento di classificazione, ove esistente, determina soltanto una presunzione relativa di demanialità. Tale effettiva destinazione, corrispondendo ad una situazione di fatto, non può evidentemente derivarsi dal solo titolo d'acquisto che fonda l'appartenenza del bene all'ente pubblico, ma non per questo ne dimostra, altresì, l'assoggettamento, coevo o successivo, al regime demaniale (cfr. Corte di Cass. n. 18027/10 e n. 23705/09)".
A questo punto, è possibile ricavare diffusamente dalle motivazioni del provvedimento che, il servizio permanente e funzionale di talune aree alla strada risiede nella effettività e continuità di esistenza delle condizioni previste dalla legge ai fini della idoneità ad essere "pertinenza" (art. 24, co. 3 e 4, C.d.s.), non essendone sufficiente l'esistenza meramente materiale o discontinua. In caso contrario verrebbero meno, rispettivamente, l'asservimento o la funzionalizzazione, ovvero la permanenza di essi.
Il principio così ricavato, trova concreta applicazione nel caso scrutinato dal Giudice che, in primo luogo, ha escluso l'idoneità della delibera comunale di acquisto del terreno (acquisto, peraltro, non definitosi), e della successiva delibera di affidamento dell'incarico alla "direzione dei lavori per la realizzazione del piazzale", a "dimostrare l'effettivo inserimento dell'area nella categoria dei beni privati di intesse pubblico perché a tal fine rileva soltanto la prova di aver adibito il bene a sede stradale o a pertinenza. Il dato fondamentale della questione, vale a dire l'assolvere o non il terreno in oggetto una finalità di servizio della strada, è una variabile dipendente dalla destinazione effettiva del bene".
"Le prove che la Pubblica Amministrazione ha prodotto a fondamento della tesi della destinazione dell'area a pubblico sevizio – prosegue il giudicante – contrastano con la chiara lettera dell'articolo 24 C.d.S.: ‘Le pertinenze stradali sono le parti della strada destinate in modo permanente al servizio o all'arredo funzionale di essa'".
Sia le attività indicate nello scritto difensivo dalla P.A. resistente, sia lo stato dei luoghi dell'area di cui si accertava la presunta qualità di pertinenza stradale, escludono tale carattere.
In particolar modo si rileva che:
- le attività che la P.A. resistente definiva di "pubblico interesse" ed aventi luogo nell'area in oggetto si sostanziavano nella sua "messa a disposizione ai Comitati festeggiamenti", o "degli spettacoli viaggianti dietro rimborso dei consumi… idrici", nonché in varie altre opere, dalla "manutenzione del piazzale, alla pulizia mediante il taglio dell'erba, alla sistemazione delle buche", cui l'Amministrazione Comunale aveva sempre provveduto tramite il proprio personale tecnico.
Ebbene, in forza dei principi di cui in premessa, il Giudice ha ritenuto che tali attività, dallo stesso definite "occasionali", "non possono far ritenere di uso pubblico l'area in questione perché l'articolo 24 C.d.s. individua come "pertinenza" quella parte della strada destinata al servizio permanente e funzionale di essa. Per assoggettare un'area ad uso pubblico è necessario che la stessa sia oggettivamente idonea all'attuazione di un pubblico interesse in modo permanente, nella specie non sussistente".
Circa lo stato dei luoghi, la prova peritale disposta dal Giudice ha evidenziato che le installazioni ivi presenti (i pali di illuminazione, l'idrante, il manufatto per la cabina elettrica), ancorché realizzate da diverso tempo, risultavano non completate, come la pavimentazione sterrata, ed in evidente stato di abbandono; con ciò non esistendo presidi tali da far "ritenere sussistente alcun nesso funzionale e strumentale tra l'area privata e la strada" (come, impianti per la raccolta delle acque reflue e meteoriche), ovvero, tali da qualificare l'area come parcheggio (in tutta l'area non è presente alcuna segnaletica stradale verticale od orizzontale).
Circa tale ultimo rilievo, il Giudice richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui "la sola assenza di impedimenti all'ingresso di terzi non basta a trasformare il fondo di proprietà del privato in una parte del complesso viario pubblico (cfr. Corte di Cassazione, Sezione 1 civile Sentenza 27 gennaio 2005, n. 1694)", e lo integra con la norma di cui al combinato tra l'art. 24, co.4, C.d.s., che considera pertinenze le aree di parcheggio, e l'art. 62, co. 1, Reg. att. C.d.s., ai sensi del quale "Le aree di servizio destinate al parcheggio ed alla sosta dei veicoli devono essere dotate di un'area apposita per il parcheggio, con indicazioni, a mezzo di strisce longitudinali bianche a terra, dei singoli posti macchina. Tale area deve essere munita del segnale di parcheggio, come stabilito dal presente regolamento".
Neppure, ritiene il giudicante, "in tale contesto, assume alcuna rilevanza l'applicazione di sanzioni per i veicoli ivi rinvenuti in sosta".
In definitiva, "l'area in questione evidentemente non può qualificarsi come una pertinenza di "esercizio" in quanto non è idonea ad assolvere le finalità tipiche dei corrispondenti beni pubblici e men che meno come pertinenza di "servizio" cosi come definita dal comma 4 dell'art 24 C.d.s. (aree di servizio, con i relativi manufatti per il rifornimento ed il ristoro degli utenti, le aree di parcheggio, le aree ed i fabbricati per la manutenzione delle strade o comunque destinati dall'ente proprietario della strada in modo permanente ed esclusivo al servizio della strada e dei suoi utenti)".
La sentenza in commento fornisce, in dettaglio, il criterio giurisprudenziale necessario per l'applicazione del principio di "asservimento o funzionalizzazione permanente" delle aree di pertinenza stradale, di cui agli articoli 21 e 24 del Codice della Strada (C.d.S.).
La pronuncia è scaturita all'esito di un giudizio di opposizione a verbale di contestazione dell'illecito di cui all'art. 21, co. 1 e co. 4, C.d.s., emesso dall'autorità di Polizia Municipale che rilevava un deposito non autorizzato su un'area ritenuta provvista dei requisiti ex art. 21, co, 1, C.d.s. ("…sulle strade e loro pertinenze, nonché sulle relative fasce di rispetto e sulle aree di visibilità").
In specie, l'opponente chiedeva al Giudice di "accertare l'illegittimità del verbale in quanto elevato in area privata non soggetta alla normativa del codice della strada. Accertare che l'area di proprietà privata non è un piazzale comunale e non fa parte del sistema viario e difetta dei requisiti di cui all'articolo 21 C.d.s. Annullare il verbale e disapplicare le sanzioni con condanna della P.A. al pagamento delle spese di causa".
Il Comune, nella persona del Sindaco pro tempore, costituitosi parte resistente nel giudizio, chiedeva la "conferma dell'accertamento e applicazione della sanzione nella misura del massimo edittale".
Il Giudice, esposti i fatti di causa, individuava la causa petendi dell'azione nei "motivi dell'opposizione" e riteneva il thema decidendum "circoscritto all'accertamento della sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'infrazione contestata alla società ricorrente e della legittimità della conseguente misura sanzionatoria".
Invero, avendo l'opponente sostenuto che l'area dove aveva effettuato il deposito non fosse classificabile come pertinenza stradale (ai sensi degli artt. 21 e 24, C.d.s.), al contrario del Comune che rivendicava l'uso pubblico del terreno, il Giudice ha ritenuto "necessario… accertare se l'area in questione… può essere classificata come pertinenza secondo la definizione contenuta nell'articolo 24 C.d.s".
L'accertamento in parola prende avvio, dunque, dalla definizione contenuta all'art. 24, Decreto Legislativo n. 285 del 1992, s.m.i, ai sensi del quale sono pertinenze stradali "le parti della strada destinate in modo permanente al servizio o all'arredo funzionale di essa (comma 1), e si distinguono in pertinenze di esercizio, che costituiscono parte integrante della strada o ineriscono permanentemente alla sede stradale (comma 3), e in pertinenze di servizio, che sono destinate dall'ente proprietario della strada in modo permanente ed esclusivo al servizio della strada e dei suoi utenti (comma 4)".
Attingendo, poi, dal consolidato principio giurisprudenziale di legittimità per il quale "ai fini dell'applicabilità della disciplina stradale non rileva tanto la proprietà dell'area, bensì la destinazione di essa ad uso pubblico (Cfr. fra le altre, Corte di Cass. nn. 13217/03; 164/05; 16529/05)", il Giudice conclude, efficacemente, che "trattandosi di demanio artificiale ed accidentale, l'acquisto della demanialità scaturisce dall'effettiva destinazione dell'area alla funzione stradale. Dato il carattere dichiarativo e non già costitutivo l'eventuale provvedimento di classificazione, ove esistente, determina soltanto una presunzione relativa di demanialità. Tale effettiva destinazione, corrispondendo ad una situazione di fatto, non può evidentemente derivarsi dal solo titolo d'acquisto che fonda l'appartenenza del bene all'ente pubblico, ma non per questo ne dimostra, altresì, l'assoggettamento, coevo o successivo, al regime demaniale (cfr. Corte di Cass. n. 18027/10 e n. 23705/09)".
A questo punto, è possibile ricavare diffusamente dalle motivazioni del provvedimento che, il servizio permanente e funzionale di talune aree alla strada risiede nella effettività e continuità di esistenza delle condizioni previste dalla legge ai fini della idoneità ad essere "pertinenza" (art. 24, co. 3 e 4, C.d.s.), non essendone sufficiente l'esistenza meramente materiale o discontinua. In caso contrario verrebbero meno, rispettivamente, l'asservimento o la funzionalizzazione, ovvero la permanenza di essi.
Il principio così ricavato, trova concreta applicazione nel caso scrutinato dal Giudice che, in primo luogo, ha escluso l'idoneità della delibera comunale di acquisto del terreno (acquisto, peraltro, non definitosi), e della successiva delibera di affidamento dell'incarico alla "direzione dei lavori per la realizzazione del piazzale", a "dimostrare l'effettivo inserimento dell'area nella categoria dei beni privati di intesse pubblico perché a tal fine rileva soltanto la prova di aver adibito il bene a sede stradale o a pertinenza. Il dato fondamentale della questione, vale a dire l'assolvere o non il terreno in oggetto una finalità di servizio della strada, è una variabile dipendente dalla destinazione effettiva del bene".
"Le prove che la Pubblica Amministrazione ha prodotto a fondamento della tesi della destinazione dell'area a pubblico sevizio – prosegue il giudicante – contrastano con la chiara lettera dell'articolo 24 C.d.S.: ‘Le pertinenze stradali sono le parti della strada destinate in modo permanente al servizio o all'arredo funzionale di essa'".
Sia le attività indicate nello scritto difensivo dalla P.A. resistente, sia lo stato dei luoghi dell'area di cui si accertava la presunta qualità di pertinenza stradale, escludono tale carattere.
In particolar modo si rileva che:
- le attività che la P.A. resistente definiva di "pubblico interesse" ed aventi luogo nell'area in oggetto si sostanziavano nella sua "messa a disposizione ai Comitati festeggiamenti", o "degli spettacoli viaggianti dietro rimborso dei consumi… idrici", nonché in varie altre opere, dalla "manutenzione del piazzale, alla pulizia mediante il taglio dell'erba, alla sistemazione delle buche", cui l'Amministrazione Comunale aveva sempre provveduto tramite il proprio personale tecnico.
Ebbene, in forza dei principi di cui in premessa, il Giudice ha ritenuto che tali attività, dallo stesso definite "occasionali", "non possono far ritenere di uso pubblico l'area in questione perché l'articolo 24 C.d.s. individua come "pertinenza" quella parte della strada destinata al servizio permanente e funzionale di essa. Per assoggettare un'area ad uso pubblico è necessario che la stessa sia oggettivamente idonea all'attuazione di un pubblico interesse in modo permanente, nella specie non sussistente".
Circa lo stato dei luoghi, la prova peritale disposta dal Giudice ha evidenziato che le installazioni ivi presenti (i pali di illuminazione, l'idrante, il manufatto per la cabina elettrica), ancorché realizzate da diverso tempo, risultavano non completate, come la pavimentazione sterrata, ed in evidente stato di abbandono; con ciò non esistendo presidi tali da far "ritenere sussistente alcun nesso funzionale e strumentale tra l'area privata e la strada" (come, impianti per la raccolta delle acque reflue e meteoriche), ovvero, tali da qualificare l'area come parcheggio (in tutta l'area non è presente alcuna segnaletica stradale verticale od orizzontale).
Circa tale ultimo rilievo, il Giudice richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui "la sola assenza di impedimenti all'ingresso di terzi non basta a trasformare il fondo di proprietà del privato in una parte del complesso viario pubblico (cfr. Corte di Cassazione, Sezione 1 civile Sentenza 27 gennaio 2005, n. 1694)", e lo integra con la norma di cui al combinato tra l'art. 24, co.4, C.d.s., che considera pertinenze le aree di parcheggio, e l'art. 62, co. 1, Reg. att. C.d.s., ai sensi del quale "Le aree di servizio destinate al parcheggio ed alla sosta dei veicoli devono essere dotate di un'area apposita per il parcheggio, con indicazioni, a mezzo di strisce longitudinali bianche a terra, dei singoli posti macchina. Tale area deve essere munita del segnale di parcheggio, come stabilito dal presente regolamento".
Neppure, ritiene il giudicante, "in tale contesto, assume alcuna rilevanza l'applicazione di sanzioni per i veicoli ivi rinvenuti in sosta".
In definitiva, "l'area in questione evidentemente non può qualificarsi come una pertinenza di "esercizio" in quanto non è idonea ad assolvere le finalità tipiche dei corrispondenti beni pubblici e men che meno come pertinenza di "servizio" cosi come definita dal comma 4 dell'art 24 C.d.s. (aree di servizio, con i relativi manufatti per il rifornimento ed il ristoro degli utenti, le aree di parcheggio, le aree ed i fabbricati per la manutenzione delle strade o comunque destinati dall'ente proprietario della strada in modo permanente ed esclusivo al servizio della strada e dei suoi utenti)".
di Dario Cantoro, Il Merito - Plus Plus 24 Diritto http://www.diritto24.ilsole24ore.com/