Numero 01832/2013 e data 17/04/2013
REPUBBLICA
ITALIANA
Consiglio
di Stato
Sezione
Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza
di Sezione del 11 aprile 2013
NUMERO
AFFARE 00944/2013
OGGETTO:
Ministero
dell’economia e delle finanze – Ufficio legislativo - Economia.
Schema
di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento in materia di
proroga del blocco
della
contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti.
LA
SEZIONE
Vista
la relazione in data 27 marzo 2013, trasmessa con nota in data 28 marzo 2013,
prot.
ACG/117/RIFPA/4524,
con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze chiede il parere del
Consiglio
di Stato sull’affare in oggetto;
Esaminati
gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Bruno Mollica;
Premesso
e Considerato:
I-Riferisce
l’Amministrazione che lo schema di regolamento sottoposto all’esame della
Sezione
introduce
disposizioni intese al conseguimento degli obiettivi di risparmio fissati
dall’articolo 16,
comma
1, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011,
n.
111.
Espone
altresì che lo schema, predisposto d’intesa con il Ministro per la pubblica
amministrazione e la
semplificazione,
è stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri in data 21
marzo 2013 e
dà
attuazione, in particolare, alle misure di cui al comma 1, lettere b) e c), e
al comma 2, del citato
articolo
16 del D.L. n. 98 del 2011.
L’intervento
normativo si compone di un solo articolo, suddiviso in 3 commi (di cui, il
primo, ripartito
nelle
lettere da a) a d).
Al
comma 1, la lettera a) dispone la proroga al 31 dicembre 2014 delle seguenti
misure previste
dall’articolo
9 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla
legge 30
luglio
2010, n. 122:
-blocco
dei trattamenti economici individuali (art. 9, comma 1);
-riduzione
delle indennità corrisposte ai responsabili degli uffici di diretta
collaborazione dei Ministri e
individuazione
del limite massimo per i trattamenti economici complessivi spettanti ai
titolari di
incarichi
dirigenziali (art. 9, comma 2);
-limite
massimo e riduzione dell’ammontare delle risorse destinate al trattamento
accessorio del
personale
(art. 9, comma 2-bis);
-blocchi
economici riguardanti: meccanismi di adeguamento retributivo, classi e scatti
di stipendio,
progressioni
di carriera comunque denominate del personale contrattualizzato e di quello in
regime di
diritto
pubblico (art. 9, comma 21).
La
disposizione tiene conto altresì, in punto di esclusione dalla proroga, degli
effetti della declaratoria di
illegittimità
costituzionale di cui alla sentenza 11 ottobre 2012, n. 223.
Al
comma 1, lettera b), si introduce la proroga al 31 dicembre 2013, con effetto
sull’anno 2014, dei
blocchi
introdotti dall’art. 9, comma 23, del citato D.L. n. 78 del 2010, riguardanti
il personale docente,
educativo
ed ATA della scuola;
-il
comma 1, lettera c) reca una misura che sterilizza, ai fini contrattuali, gli
anni 2013 e 2014 ed annulla
gli
incrementi contrattuali eventualmente previsti a decorrere dall’anno 2011 per
tutte le
Amministrazioni
di cui all’art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e successive
modificazioni;
-il
comma 1, lettera d), nel far salva l’erogazione dell’indennità di vacanza
contrattuale negli importi in
atto corrisposti ai sensi dell’articolo 9, comma 17, del predetto D.L. n.
78 del 2010, dispone, per gli anni
2013
e 2014, il blocco degli incrementi di tale indennità, in deroga alle previsioni
di cui all’articolo 47-
bis,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, prevedendo altresì che
la stessa, con
riferimento
al nuovo triennio contrattuale 2015-2017, venga calcolata secondo le modalità e
i parametri
individuati
dai protocolli e dalla normativa vigenti (Protocollo sulla politica dei redditi
del 23 luglio
1993,
intesa del 30 aprile 2009 per l’applicazione dell’Accordo quadro sulla riforma
degli assetti
contrattuali
del pubblico impiego e articolo 47-bis, comma 2 del decreto legislativo 165 del
2001.
Il
comma 2 stabilisce l’estensione al personale convenzionato del Servizio
sanitario nazionale delle
disposizioni
concernenti le proroghe del blocco dei trattamenti economici e delle procedure
contrattuali
disposte
al comma 1.
Il
comma 3 autorizza il Ministro dell’economia e delle finanze ad apportare, con
propri decreti, le
occorrenti
variazioni di bilancio.
II-Ritiene
la Sezione di dover formulare alcune osservazioni di carattere sia formale che
sostanziale in
ordine
allo schema di regolamento proposto .
II.1.-Relativamente
al preambolo, si osserva che il terzo "Visto" riporta, oltre al
corretto richiamo alla
normativa
di riferimento, una "sovrabbondante" indicazione dei contenuti della
normativa stessa: si
suggerisce,
pertanto, per esigenze di snellimento del testo, di limitare all’essenziale il
predetto richiamo.
Appare
nel contempo necessario, per il rilievo che assume nel contesto normativo di
cui trattasi, un
espresso
richiamo, prima del "Visto" concernente la preliminare deliberazione
del Consiglio dei
Ministri,
alla sentenza della Corte costituzionale 11 ottobre 2012, n. 223.
Da
ultimo, il riferimento al parere del Consiglio di Stato andrebbe più
adeguatamente espresso nei
seguenti
termini: "Udito il parere emesso dalla Sezione per gli atti normativi del
Consiglio di Stato
nell’adunanza
del...".
II.2.In
ordine all’articolato, va preliminarmente dato atto che le previsioni di cui
all’articolo 1, comma 1,
lettere
a), b), c), si collocano correttamente nel quadro delineato dalla normativa
primaria.
Ed
invero, la proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che
limitano la crescita dei
trattamenti
economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni trae
base
normativa
nell’articolo 16, comma 1, lettera b), del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito in legge,
con
modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111.
Il
che trae seco anche la legittimità delle statuizioni concernenti il personale
di cui alla lettera b),
prorogate
fino al 31 dicembre 2013, nonché del blocco "senza possibilità di
recupero" delle procedure
contrattuali
e negoziali, e dei conseguenti incrementi economici ricadenti negli anni 2013 –
2014.
Sembra
peraltro al Collegio che la lettera a) del comma 1 necessiti di una parziale
riformulazione che
tenga
conto, da un lato, di una maggiore chiarezza espositiva e, dall’altro, di una
esigenza di
completezza
del richiamo del quadro normativo con riguardo al dispositivo della precitata
sentenza
della
Corte costituzionale n. 223 del 2012 ed al disposto del comma 22, ultimo
periodo, del citato
decreto
legge n. 78 del 2010 (in riferimento alla inapplicabilità al personale di cui
alla legge 19 febbraio
1981,
n. 27 delle disposizioni di cui ai commi 1 e 21, secondo e terzo periodo, del
decreto legge
medesimo).
Ciò
posto, si suggerisce di sostituire la lettera a) dello schema regolatorio con
il seguente periodo:
"a)
le disposizioni recate dall’articolo 9, commi 1, 2 nella parte vigente, 2 bis e
21 del decreto legge 31
maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
sono prorogate
sino
al 31 dicembre 2014. Sono pertanto escluse da tale proroga, per effetto della
declaratoria di
illegittimità
costituzionale del decreto legge n. 78 del 2010 cit. in parte qua, sancita
dalla sentenza della
Corte
costituzionale n. 223 del 2012, le disposizioni dell’articolo 9, comma 2, nella
parte in cui viene
disposta
la riduzione dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti,
anche di qualifica
dirigenziale,
previsti dai rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, inserite
nel conto
economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT, ai
sensi del
comma
3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nella misura del 5 per
cento per la parte
eccedente
i 90.000 euro lordi annui e del 10 per cento per quella superiore a 150.000
euro lordi annui.
Resta
altresì ferma la inapplicabilità delle disposizioni di cui ai commi 1 e 21,
secondo e terzo periodo,
prevista
dal comma 22, ultimo periodo, del predetto decreto legge nei confronti del
personale di cui alla
legge
19 febbraio 1981, n. 27, nonché, ai sensi della citata sentenza n. 223 del
2012, del comma 21, primo
periodo,
nei confronti del personale dalla medesima contemplato.".
II.3.-Relativamente al disposto di cui alla lettera d), concernente
l’indennità di vacanza contrattuale, la
deroga
all’articolo 47-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive
modificazioni,
ed all’articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203, con la
correlata
previsione
del blocco, senza possibilità di recupero, per gli anni 2013 e 2014, del
riconoscimento di
incrementi
a titolo di IVC (con protrazione della corresponsione della stessa nella misura
di cui
all’articolo
9, comma 17, secondo periodo del predetto decreto legge 31 maggio 2010, n. 78),
trova
anch’essa
adeguata base normativa primaria nel precitato articolo 16, comma 1, lettera
b).
Parimenti
supportata da specifica normativa primaria appare la previsione secondo cui
l’indennità di
vacanza
contrattuale relativa al triennio contrattuale 2015-2017 "è calcolata
secondo le modalità e i
parametri
individuati dai protocolli e dalla normativa vigenti in materia": ed
invero, il comma 1
dell’articolo
16 del decreto legge n. 98 del 2011 demanda espressamente ad un regolamento da
emanare
ai
sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, alla
lettera c), "la fissazione delle
modalità
di calcolo relative all’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale per
gli anni 2015-2017".
Senonchè,
l’intervento regolatorio stabilisce che la predetta indennità "non assorbe
quella corrisposta ai
sensi
del precedente periodo".
Orbene,
sembra al Collegio che l’espressione "non assorbe" possa prestarsi ad
equivoci interpretativi, in
particolare
in un contesto di blocco della crescita dei trattamenti economici, fonte di
possibili
controversie
in sede giurisdizionale.
La
Sezione è meditatamente dell’avviso che il non assorbimento debba essere inteso
in senso non
limitativo
della posizione economica del pubblico dipendente: orientano per tale
soluzione, oltre al
significato
lessicale del termine, anche i contenuti della relazione illustrativa, che
riportano
espressamente
la locuzione "senza riassorbimento dei predetti importi" (id est,
importi relativi al
periodo
2013-2014 erogati ai sensi dell’articolo 9, comma 17, del D.L. n. 78 del 2010)
nonché il
prospetto
delle "economie lorde" che, relativamente a tale misura, prevede, per
il 2015 e 2016, un dato
pari
a "zero".
Peraltro,
non può non rilevarsi che , ove l’espressione – che, oggettivamente potrebbe
prestarsi anche
ad
antitetiche interpretazioni, avuto altresì riguardo alla natura e finalità
della indennità di vacanza
contrattuale
– dovesse essere intesa in senso limitativo del profilo economico del
dipendente, la
previsione
integrerebbe, in sostanza, un "blocco" ulteriore della crescita del
trattamento economico
accessorio
del dipendente, e specificatamente, una non consentita proroga oltre il 2014
del blocco degli
incrementi
retributivi a titolo di indennità di vacanza contrattuale proiettati nel
triennio 2015-2017, in
assenza
di apposita norma primaria, relativa a tale periodo, esulando anche dall’ambito
di un
regolamento
ex articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
In
tal caso, la previsione non troverebbe invero idonea copertura normativa nel
disposto del precitato
articolo
16, comma 1, lettera c) – che è limitato alla fissazione, mediante atto
regolamentare, delle sole
modalità
di calcolo dell’IVC – e presterebbe quindi il fianco a rilievi di questo
Consesso.
Nel
caso in cui l’espressione "non assorbe" dovesse essere peraltro
intesa nel positivo senso prospettato
dalla
Sezione, si ritiene comunque opportuna una chiarificazione terminologica idonea
a superare
eventuali
dubbi interpretativi.
II.4-Nulla
da osservare in ordine al disposto del comma 2 del provvedimento regolatorio –
che estende,
in
quanto compatibili, le disposizioni concernenti le proroghe dei trattamenti
economici e delle
procedure
contrattuali al personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale –
che trova
sufficiente
fondamento normativo primario nell’articolo 16, comma 2 del decreto legge n. 98
del 2011.
III-In
conclusione, la Sezione ritiene che lo schema di regolamento proposto risponda
alla ratio di
contenimento
della spesa in materia di pubblico impiego siccome disciplinata dalle vincolanti
norme
primarie
richiamate, ferme restando le osservazioni esposte nei punti precedenti.
P.Q.M.
La
Sezione esprime parere favorevole, con le osservazioni di cui in premessa,
all’ulteriore corso dello
schema
di regolamento proposto.
L'ESTENSORE IL
PRESIDENTE
Bruno Mollica Luigi
Cossu
