N. 01635/2012REG.PROV.COLL.
N. 04102/2001 REG.RIC.
N. 04102/2001 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4102 del 2001, proposto da:
Paoletti Bruno, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Contaldi e Claudio Dal Piaz, con domicilio eletto presso Mario Contaldi in Roma, via Pierluigi Da Palestrina, 63;
Paoletti Bruno, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Contaldi e Claudio Dal Piaz, con domicilio eletto presso Mario Contaldi in Roma, via Pierluigi Da Palestrina, 63;
contro
Comune di Torino, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Antonietta Caldo, Massimo Colarizi, Giambattista Rizza e Mariamichaela Li Volti, con domicilio eletto presso Massimo Colarizi in Roma, via Panama, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PIEMONTE - TORINO: SEZIONE II n. 00427/2000, resa tra le parti, concernente MESSI NOTIFICATORI – DIRITTO A COMPENSO PER LE NOTIFICHE DI ATTI DELL’AMMINISTRAZIONE FINANZIARIA
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2011 il Consigliere Doris Durante;
Uditi per le parti gli avvocati Contaldi, Colarizi e Li Volti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Paoletti Bruno, dipendente del Comune di Torino con la qualifica di messo notificatore, con ricorso al TAR Piemonte chiedeva l’accertamento dell’illegittimità del comportamento del Comune di Torino che, in asserita applicazione dell’art. 19 del d.p.r. n. 191 del 1979, e quindi del principio di onnicomprensività del trattamento economico, aveva disposto, a decorrere dal 1° dicembre 1979, la soppressione di proventi, compensi e indennità ai dipendenti con qualifica di messo comunale per la notifica degli atti dell’amministrazione finanziaria.
Il ricorrente deduceva violazione delle leggi 27 febbraio 1985, n. 83; 24 febbraio 1971, n. 114, nonché dell’art. 4 della l. 10 maggio 1976, n. 249 e dell’art. 14, l. 20 novembre 1982, n. 890; violazione ed erronea interpretazione dell’art. 19 del d.p.r. 1° giugno 1979, n. 191; eccesso di potere per carenza di motivazione e disparità di trattamento e richiamava il precedente giurisprudenziale (Consiglio di Stato, quinta sezione, n. 1183 del 1994) che aveva accolto il ricorso di un gruppo di messi notificatori tutti dipendenti del Comune di Torino.
2.- Il TAR Piemonte respingeva il ricorso, affermando che l’art. 19 del d.p.r. n. 191 del 1979 ha escluso la corresponsione di indennità aggiuntive alla retribuzione annua lorda derivante dal trattamento economico di livello e di progressione economica orizzontale; che la portata tassativa della norma è inequivocabile e non consente alcuna eccezione; che l’attività svolta dai messi notificatori è ricompresa nelle mansioni tipiche dell’ufficio a cui essi sono preposti, trattandosi di incarico ricollegabile ai compiti d’ufficio, affidato dall’amministrazione di appartenenza e svolto nell’orario di lavoro, sicché non può dar luogo ad alcun compenso aggiuntivo.
3.- Con l’atto di appello qui in esame, il ricorrente chiede l’annullamento o la riforma della sentenza perché erronea in fatto ed in diritto, alla stregua dei seguenti motivi:
violazione e falsa applicazione di legge con riferimento alle leggi n. 83 del 1955; n. 114 del 1971; n. 249 del 1976 e dell’art. 14 della l. n. 890 del 1980.
Si è costituito in giudizio il Comune di Torino che ha riproposto l’eccezione già sollevata in primo grado di inammissibilità del giudizio per omessa notifica del ricorso all’amministrazione finanziaria; nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso, richiamando la copiosa e ormai consolidata giurisprudenza che ha negato il diritto dei messi notificatori comunali ad ottenere un compenso aggiuntivo.
4.- Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2011, il giudizio è stato assunto in decisione.
5.- L’appello è infondato e va rigettato, sicché si può prescindere dall’esame dell’eccezione in rito sollevata dalla difesa del Comune di Torino.
6.- E’ pacifico in giurisprudenza (per tutte, cfr. Cons. Gius. Amm. 28 settembre 1998, n. 546; Cons. Stato, sez. V, 3 settembre 1985, n. 280; 30 settembre 1992, n. 910; 12 febbraio 2008, n.493; 2 agosto 2010, nn. 5090 – 5099; 6 dicembre 2010, n. 8542) che il principio di omnicomprensività della retribuzione introdotto dall’art. 19 del d.p.r. 1°giugno 1079, n. 191 impedisce di attribuire compensi aggiuntivi per lo svolgimento di attività lavorative comunque riconducibili ai doveri istituzionali dei dipendenti pubblici e che in tale ambito si colloca anche l’attività di notificazione svolta dai messi comunali nell’interesse dell’amministrazione finanziaria o di altre amministrazioni dello Stato, tenendo conto dell’evoluzione dell’ordinamento.
4.- Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2011, il giudizio è stato assunto in decisione.
5.- L’appello è infondato e va rigettato, sicché si può prescindere dall’esame dell’eccezione in rito sollevata dalla difesa del Comune di Torino.
6.- E’ pacifico in giurisprudenza (per tutte, cfr. Cons. Gius. Amm. 28 settembre 1998, n. 546; Cons. Stato, sez. V, 3 settembre 1985, n. 280; 30 settembre 1992, n. 910; 12 febbraio 2008, n.493; 2 agosto 2010, nn. 5090 – 5099; 6 dicembre 2010, n. 8542) che il principio di omnicomprensività della retribuzione introdotto dall’art. 19 del d.p.r. 1°giugno 1079, n. 191 impedisce di attribuire compensi aggiuntivi per lo svolgimento di attività lavorative comunque riconducibili ai doveri istituzionali dei dipendenti pubblici e che in tale ambito si colloca anche l’attività di notificazione svolta dai messi comunali nell’interesse dell’amministrazione finanziaria o di altre amministrazioni dello Stato, tenendo conto dell’evoluzione dell’ordinamento.
La notificazione degli atti, invero, è mansione tipica e specifica della categoria del messo comunale già secondo la definizione contenuta nell’art. 273 del TULCP n. 383 del 1934 (“il messo comunale e quello provinciale sono autorizzati a notificare gli atti delle rispettive amministrazioni….Possono anche notificare atti nell’interesse di altre amministrazioni pubbliche che ne facciano richiesta …”) e viene svolta nel normale orario di ufficio e mediante l’utilizzo degli strumenti organizzativi messi a disposizione dell’amministrazione di appartenenza.
7.- Correttamente il TAR Piemonte ha, quindi, affermato che l’art. 19 del d.p.r. 1 giugno 1979, n. 191 – confermato dalle successive norme dettate dalla contrattazione collettiva per il personale dipendente degli enti locali - ha escluso la corresponsione di indennità aggiuntive alla retribuzione annua lorda derivante dal trattamento economico di livello e di progressione economica orizzontale, in quanto inglobante qualsiasi retribuzione per prestazioni a carattere sia continuativo che occasionale, ad eccezione di quelle indennità specificatamente individuate, tra cui non sono ricompresi i diritti invocati dal ricorrente; ha in connessione evidenziato, altresì, che la ratio della disposizione, derivando dall’esigenza di uniformare il trattamento economico dei dipendenti pubblici, in specie degli enti locali, e di globalità della previsione della connessa spesa pubblica, ha in via generale portata preclusiva della corresponsione di compensi ulteriori alle complessive voci retributive individuate in sede contrattuale, con la conseguenza che possono essere esclusi dal divieto normativo i soli compensi dovuti a seguito dello svolgimento da parte dei dipendenti di compiti ulteriori ed estranei alle ordinarie mansioni, e dunque non direttamente ricollegabili allo status professionale, mentre la notifica degli atti effettuata per conto dell’amministrazione finanziaria, rientra nelle mansioni proprie della qualifica di appartenenza del dipendente comunale con la qualifica di messo notificatore, sicché non può dar luogo a compenso aggiuntivo.
8.- Fermo tanto, quanto alle leggi delle quali il ricorrente assume la violazione, l’art. 4 della l. n. 249 del 1976 è stato abrogato dall’art.4 della l. 12 luglio 1991, n. 201 che fissa la nuova misura dei compensi esclusivamente per i notificatori speciali mentre nulla prevede per i messi comunali, eliminando qualunque collegamento tra i messi comunali (vigile urbano con funzioni di notificatore) e i notificatori speciali; l’art. 14, secondo comma della l. n. 890 del 1982 è stato, di conseguenza, implicitamente abrogato, atteso il rinvio al primo comma dell’abrogato articolo 4 della l. n. 249 del 1976.
9.- Il ricorrente sostiene che la norma regolamentare (art. 19 del d.p.r. n. 191 del 1979) non può abrogare una norma primaria (art. 4, l. n. 249 del 1976).
In disparte l’inammissibilità della censura siccome proposta per la prima volta in appello, essa è, comunque, infondata, atteso che il trattamento retributivo dei dipendenti pubblici è materia riservata alla contrattazione collettiva di comparto, come disposto dalle leggi n. 43 del 1978 e la legge 29 marzo 1983, n. 93 (legge quadro sul pubblico impiego).
10. – E’, poi, del tutto irrilevante ai fini del riconoscimento del diritto il fatto che le notificazioni riguardino atti dell’amministrazione finanziaria, essendo il Comune l’unico soggetto legittimato a riscuotere le indennità per l’attività di notifica come testualmente dispongono l’art. 10, della l. n. 265 del 1999 (Notificazione degli atti delle pubbliche amministrazioni), che al comma 2 stabilisce testualmente “Al comune che vi provvede spetta da parte dell’amministrazione richiedente, per ogni singolo atto notificato, oltre alle spese di spedizione a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento, una somma determinata con decreti dei Ministri del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, dell’interno e delle finanze” ed il decreto del Ministero del Tesoro del Bilancio e della Programmazione Economica del 14 marzo 2000 “Al Comune che vi provvede spetta da parte dell’amministrazione richiedente, per ogni singolo atto notificato, la somma di lire …”.
11.- Invero, il conferimento da parte dell’amministrazione finanziaria al Comune del compito di procedere tramite i messi municipali alla notificazione degli atti finanziari, va inquadrato nella figura giuridica del mandato ex lege in favore del comune e come tale insuscettibile sia a determinare l’inquadramento del messo comunale nell’organizzazione dell’amministrazione richiedente che ad attribuirgli diritti nei confronti della medesima amministrazione.
Il messo municipale, in altri termini, rimane comunque dipendente dell’ente locale ed agisce, anche nell’esecuzione del compito di cui si discute, in adempimento degli obblighi ad esso rivenienti dal rapporto di impiego con il comune (in tal senso, Cass. Civ. 30 ottobre 2008, n. 26118 e da ultimo Cass. Sez. Unite, 27 gennaio 2010, n. 1627, che in materia di responsabilità per errori e ritardi nella notifica degli atti dell’amministrazione finanziaria, ha escluso la responsabilità del messo notificatore, affermando che unico responsabile è il Comune nei cui confronti si instaura un rapporto di preposizione gestoria che deve essere qualificato come mandato “ex lege”, la cui violazione costituisce, se del caso, fonte di responsabilità esclusiva a carico del comune, non essendo ravvisabile l’instaurazione di un rapporto di servizio diretto tra l’amministrazione finanziaria e i messi comunali, che operano alle esclusiva dipendenza dell’ente territoriale.
7.- Correttamente il TAR Piemonte ha, quindi, affermato che l’art. 19 del d.p.r. 1 giugno 1979, n. 191 – confermato dalle successive norme dettate dalla contrattazione collettiva per il personale dipendente degli enti locali - ha escluso la corresponsione di indennità aggiuntive alla retribuzione annua lorda derivante dal trattamento economico di livello e di progressione economica orizzontale, in quanto inglobante qualsiasi retribuzione per prestazioni a carattere sia continuativo che occasionale, ad eccezione di quelle indennità specificatamente individuate, tra cui non sono ricompresi i diritti invocati dal ricorrente; ha in connessione evidenziato, altresì, che la ratio della disposizione, derivando dall’esigenza di uniformare il trattamento economico dei dipendenti pubblici, in specie degli enti locali, e di globalità della previsione della connessa spesa pubblica, ha in via generale portata preclusiva della corresponsione di compensi ulteriori alle complessive voci retributive individuate in sede contrattuale, con la conseguenza che possono essere esclusi dal divieto normativo i soli compensi dovuti a seguito dello svolgimento da parte dei dipendenti di compiti ulteriori ed estranei alle ordinarie mansioni, e dunque non direttamente ricollegabili allo status professionale, mentre la notifica degli atti effettuata per conto dell’amministrazione finanziaria, rientra nelle mansioni proprie della qualifica di appartenenza del dipendente comunale con la qualifica di messo notificatore, sicché non può dar luogo a compenso aggiuntivo.
8.- Fermo tanto, quanto alle leggi delle quali il ricorrente assume la violazione, l’art. 4 della l. n. 249 del 1976 è stato abrogato dall’art.4 della l. 12 luglio 1991, n. 201 che fissa la nuova misura dei compensi esclusivamente per i notificatori speciali mentre nulla prevede per i messi comunali, eliminando qualunque collegamento tra i messi comunali (vigile urbano con funzioni di notificatore) e i notificatori speciali; l’art. 14, secondo comma della l. n. 890 del 1982 è stato, di conseguenza, implicitamente abrogato, atteso il rinvio al primo comma dell’abrogato articolo 4 della l. n. 249 del 1976.
9.- Il ricorrente sostiene che la norma regolamentare (art. 19 del d.p.r. n. 191 del 1979) non può abrogare una norma primaria (art. 4, l. n. 249 del 1976).
In disparte l’inammissibilità della censura siccome proposta per la prima volta in appello, essa è, comunque, infondata, atteso che il trattamento retributivo dei dipendenti pubblici è materia riservata alla contrattazione collettiva di comparto, come disposto dalle leggi n. 43 del 1978 e la legge 29 marzo 1983, n. 93 (legge quadro sul pubblico impiego).
10. – E’, poi, del tutto irrilevante ai fini del riconoscimento del diritto il fatto che le notificazioni riguardino atti dell’amministrazione finanziaria, essendo il Comune l’unico soggetto legittimato a riscuotere le indennità per l’attività di notifica come testualmente dispongono l’art. 10, della l. n. 265 del 1999 (Notificazione degli atti delle pubbliche amministrazioni), che al comma 2 stabilisce testualmente “Al comune che vi provvede spetta da parte dell’amministrazione richiedente, per ogni singolo atto notificato, oltre alle spese di spedizione a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento, una somma determinata con decreti dei Ministri del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, dell’interno e delle finanze” ed il decreto del Ministero del Tesoro del Bilancio e della Programmazione Economica del 14 marzo 2000 “Al Comune che vi provvede spetta da parte dell’amministrazione richiedente, per ogni singolo atto notificato, la somma di lire …”.
11.- Invero, il conferimento da parte dell’amministrazione finanziaria al Comune del compito di procedere tramite i messi municipali alla notificazione degli atti finanziari, va inquadrato nella figura giuridica del mandato ex lege in favore del comune e come tale insuscettibile sia a determinare l’inquadramento del messo comunale nell’organizzazione dell’amministrazione richiedente che ad attribuirgli diritti nei confronti della medesima amministrazione.
Il messo municipale, in altri termini, rimane comunque dipendente dell’ente locale ed agisce, anche nell’esecuzione del compito di cui si discute, in adempimento degli obblighi ad esso rivenienti dal rapporto di impiego con il comune (in tal senso, Cass. Civ. 30 ottobre 2008, n. 26118 e da ultimo Cass. Sez. Unite, 27 gennaio 2010, n. 1627, che in materia di responsabilità per errori e ritardi nella notifica degli atti dell’amministrazione finanziaria, ha escluso la responsabilità del messo notificatore, affermando che unico responsabile è il Comune nei cui confronti si instaura un rapporto di preposizione gestoria che deve essere qualificato come mandato “ex lege”, la cui violazione costituisce, se del caso, fonte di responsabilità esclusiva a carico del comune, non essendo ravvisabile l’instaurazione di un rapporto di servizio diretto tra l’amministrazione finanziaria e i messi comunali, che operano alle esclusiva dipendenza dell’ente territoriale.
12.- In conclusione, conformemente alla univoca giurisprudenza qui in rilievo, deve ritenersi, che il ricorrente, che riveste la qualifica di vigile messo, è tenuto ad effettuare l’attività di notificazione di tutti gli atti in relazione ai quali si assume il relativo compito, normativamente previsto, la stessa amministrazione comunale da cui dipende e, dunque, anche gli atti di altre amministrazioni, siccome rientranti tra gli ordinari compiti di ufficio, senza che vi sia titolo ad emolumenti differenziati.
L’attività è svolta, infatti, alle dipendenze del comune e con carattere di abitualità, in quanto compresa nella qualifica di vigile urbano (peraltro, il Comune di Torino ha soppresso la qualifica di messo notificatore con deliberazione G.M. del 2004, assorbendola in quella di vigile urbano, tra le cui mansioni rientra quella di “vigile messo” ).
L’attività è svolta, infatti, alle dipendenze del comune e con carattere di abitualità, in quanto compresa nella qualifica di vigile urbano (peraltro, il Comune di Torino ha soppresso la qualifica di messo notificatore con deliberazione G.M. del 2004, assorbendola in quella di vigile urbano, tra le cui mansioni rientra quella di “vigile messo” ).
13.- Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.
Le spese di giudizio vanno compensate tra le parti, tenuto conto di una iniziale, risalente, incertezza giurisprudenziale sulla questione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando per l’effetto la sentenza impugnata.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere
Francesca Quadri, Consigliere
Doris Durante, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/03/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
