Soltanto l’ente proprietario o gestore della strada può razionalmente ed efficacemente programmare ed attuare "in sicurezza" la pulizia della strada dall’ illecito abbandono di rifiuti.
Infatti l’art. 14 della Codice della Strada, intitolato "… poteri e compiti degli enti proprietari delle strade…" (e per essi dei concessionari), dispone che detti proprietari e concessionari, "…allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione…", debbano provvedere (lettera a) "…alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi…", in cui vanno ricomprese anche le piazzole di sosta sulla base del combinato con l’art. 3, coo. 1, n. 38, del codice. Considerato che il comune non può dirsi il proprietario in senso tecnico del raccordo autostradale e indipendentemente dalla giurisprudenza che si occupa del rapporto fra smaltimento dei rifiuti e condotta del proprietario (cfr. tra le ultime CdS, sez. V, n. 4614 e n. 4073 del 2010; n. 1612 del 2009; n. 4061 del 2008), sta di fatto che la normativa speciale vuole che sia il concessionario autostradale a pulire i rifiuti stradali.
Infatti l’art. 14 della Codice della Strada, intitolato "… poteri e compiti degli enti proprietari delle strade…" (e per essi dei concessionari), dispone che detti proprietari e concessionari, "…allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione…", debbano provvedere (lettera a) "…alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi…", in cui vanno ricomprese anche le piazzole di sosta sulla base del combinato con l’art. 3, coo. 1, n. 38, del codice. Considerato che il comune non può dirsi il proprietario in senso tecnico del raccordo autostradale e indipendentemente dalla giurisprudenza che si occupa del rapporto fra smaltimento dei rifiuti e condotta del proprietario (cfr. tra le ultime CdS, sez. V, n. 4614 e n. 4073 del 2010; n. 1612 del 2009; n. 4061 del 2008), sta di fatto che la normativa speciale vuole che sia il concessionario autostradale a pulire i rifiuti stradali.
Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2011, n. 2677
N. 02677/2011REG.PROV.COLL.
N. 00218/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 218 del 2010, proposto dalla:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, e dall’Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati, per legge, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, presso gli uffici di detta Avvocatura;
contro
Il Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Brancaccio ed elettivamente domiciliato presso lo studio del predetto difensore, in Roma, via Taranto, n. 18;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I^ - n. 7027 del 16 luglio 2009, resa tra le parti, concernente procedura sostitutiva per la rimozione di rifiuti indifferenziati.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;
Viste la memoria difensiva prodotta dal Comune di Salerno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2011 il Cons. Guido Romano e uditi per le parti gli avvocati Maria Annunziata, in sostituzione di Antonio Brancaccio, e Giovanni Palatiello dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con ricorso al TAR del Lazio il Comune di Salerno chiedeva l’annullamento di tutti gli atti e provvedimenti emanati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri -Struttura del Sottosegretario di Stato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania (di seguito: PCM)- con i quali, in particolare, è stata avviata apposita procedura sostitutiva in danno dello stesso Comune per la rimozione di rifiuti indifferenziati esistenti sulla parte del raccordo autostradale Avellino-Salerno in territorio comunale; è stata individuata la ditta esecutrice dei relativi lavori ed è stato diffidato l’ente a rimuovere detti rifiuti. Inoltre, il Comune di Salerno chiedeva l’annullamento anche delle ordinanze della PCM n. 3705 e n. 3682 del 2008, nella parte in cui definiscono le competenze della missione tecnico-operativa istituita presso la stessa PCM.
I motivi di impugnazione dedotti in primo grado possono essere così riassunti:
- obbligo dell’ANAS s.p.a. (di seguito: ANAS) e non del Comune di provvedere alla rimozione dei rifiuti ex art. 14 del d.lgs. n. 285 del 1992 (di seguito: codice della strada);
- inapplicabilità dell’art. 2 del DL n. 172 del 2008 (disciplinante “…la rimozione di cumuli di rifiuti indifferenziati e pericolosi…”, nell’ambito delle misure straordinarie varate dallo stesso decreto per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania), perché esso si riferisce ai rifiuti presenti sulle aree pubbliche in genere, mentre nella specie l’art. 12 disciplina espressamente la raccolta dei rifiuti sulle strade e pertinenze delle stesse;
- inapplicabilità anche dell’art. 2, comma 12, del DL n. 90 del 2008, poiché concerne fattispecie diversa, quale l’indisponibilità dell’ordinario servizio di raccolta e trasporto rifiuti;
- difetto di istruttoria e di motivazione, perché il Comune non era e non è in grado di rimuovere rifiuti sul raccordo autostradale in questione, né sarebbe logico imputare ad esso Ente anche compiti di altri Comuni, attraversando detto raccordo molti territori.
2. - Con sentenza n. 7027 del 16 luglio 2009 il TAR ha accolto il primo ed il secondo motivo di ricorso sul presupposto:
- della natura speciale della norma dell’art. 14 del codice della strada, che non è stata derogata dalle norme successive disciplinanti la raccolta, in generale, dei rifiuti in Campania e della conseguente insussistenza di alcun obbligo in capo al Comune, bensì soltanto a carico dell’ente (nella specie) concessionario del raccordo autostradale (ANAS) di provvedere alla rimozione dei rifiuti su di esso rinvenuti;
- che il potere derogatorio delle ordinarie competenze in materia di rimozione di rifiuti attribuito dalla legge alla PCM, presupponendo necessariamente un’inerzia del Comune obbligato in via ordinaria alla rimozione di detti rifiuti, non può trovare applicazione nell’ipotesi, in cui l’obbligo ricada in capo ad altro soggetto (come, nella specie, sul concessionario del raccordo autostradale); pertanto, la norma straordinaria regolante l’emergenza rifiuti in Campania “…non deroga all’ordinario riparto di competenze tra Comuni e soggetti proprietari delle strade (qualora si tratti enti diversi) previsto dalla disciplina ordinaria, neppure quanto all’imputazione delle spese…”, per cui è illegittima la disposizione emanata nei confronti del Comune ricorrente, essendo imputabile l’obbligo di rimozione all’ANAS.
3. - Con l’appello in epigrafe la PCM e l’ANAS hanno sottoposto a critica la predetta sentenza chiedendone la riforma per i seguenti motivi:
- l’art. 14, comma 1, del codice della strada non imporrebbe all’Ente proprietario, e per esso al concessionario, un generico dovere di rimozione e gestione di tutti i rifiuti sulle aree stradali e sulle relative pertinenze, bensì chiarirebbe come i compiti di manutenzione, essendo preordinati specificamente “…allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione…” , sarebbero ristretti al dovere di tenere “…sgombero e pulito…” soltanto “... il nastro stradale”;
2)- conseguentemente, tenuto conto del principio secondo cui “…lex posterior derogat legi priori…”, avrebbe errato il TAR ad attribuire al predetto art. 14 natura di norma speciale e ad escludere che il potere straordinario concesso dalla legge alla PCM in materia di emergenza rifiuti in Campania possa derogare all’ordinario riparto delle competenze tra Comuni ed enti proprietari delle strade (qualora si tratti di enti diversi) come previsto dalla disciplina ordinaria per l’imputazione delle spese;
3)- l’ordine, ovvero la pretesa, di smaltimento di rifiuti non può, “…sulla base di una mera presunzione di addebitabilità, essere indiscriminatamente rivolto al proprietario in quanto tale…”, sol perché rientra tra i soggetti individuati dall’art. 192 del T.U. Ambiente, allorquando l’Amministrazione pubblica, come nella specie il Comune di Salerno, abbia omesso del tutto di vigilare “…nell’espletamento dell’attività di gestione dell’area…” e non sussista in capo al proprietario stesso un preciso “…obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell’evento lesivo costituito dalla discarica…”;
4)- i principi affermati dalla giurisprudenza in tema di abbandono rifiuti si “…attagliano anche al disposto dell’art. 92 del d.lgs. n. 152 del 2006 dal momento che tale norma non soltanto riproduce il tenore dell’abrogato art. 14 del d.lgs n. 22 del 1997 (decreto Ronchi), con riferimento alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa, ma, in più integra il precedente precetto precisando che l’ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente in base agli accertamenti, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo…”;
5)- infine, sarebbe viziato da “…superficialità e contraddittorietà interpretativa…” l’assunto del TAR che il potere straordinario conferito dalla legge alla PCM (di sostituzione dell’ente competente alla raccolta dei rifiuti, in caso di inadempienza di quest’ultimo) non derogherebbe il riparto di competenze tra Comuni e soggetti proprietari delle strade, come previsto dalla disciplina ordinaria, in quanto “…è la stessa legge a porre a carico dei Comuni la gestione dei rifiuti urbani provvedendo, ovviamente, anche a finanziare tale dovere; infatti, in forza dell’art. 198 del citato decreto, i Comuni sono chiamati alla gestione dei rifiuti solidi urbani ed assimilati…”.
4. - Si è costituito in giudizio il Comune appellato che con memoria, corredata di documentazione, ha, preliminarmente, eccepito l’improcedibilità dell’appello, per essere venuta meno la fonte legale dei poteri esercitati con i provvedimenti impugnati in conseguenza della cessazione dello stato di emergenza in Campania dal 31 dicembre 2009 “…ex DL n. 195 del 2009, convertito nella legge n. 26 del 2010…”; nel merito, ha, poi, controdedotto alle critiche mosse alla sentenza impugnata, della quale ha chiesto la conferma, riproponendo, in subordine, i motivi di ricorso di primo grado dichiarati assorbiti dal TAR.
5. - Alla pubblica udienza del 22 febbraio 2011 l’appello è stato rimesso in decisione.
6. – Tutto ciò premesso in punto di fatto, osserva, preliminarmente, il Collegio che si può prescindere dall’esame dell’eccezione formulata dall’appellato Comune di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse alla sua decisione, per effetto della intervenuta cessazione ex lege, a far data dal 31 dicembre 2009, dello stato di emergenza dei rifiuti in Campania, in quanto l’appello stesso è infondato per le seguenti considerazioni.
6.1 - Con la prima critica mossa alla sentenza impugnata le Amministrazioni appellanti sostengono che l’art. 14 della codice della strada imporrebbe l’obbligo al proprietario od al gestore della strada di rimuovere i rifiuti soltanto per “…tenere sgombero e pulito il nastro stradale”, tenuto conto che scopo precipuo della norma è di “…garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione…”.
6.2 - Con la seconda critica affermano gli stessi appellanti che avrebbe, quindi, errato il primo Giudice ad attribuire natura speciale alla citata norma del codice della strada e, per converso, ad escludere l’applicabilità dei poteri commissariali in materia di emergenza rifiuti in Campania.
6. 3 - Entrambe dette tesi, che ben possono essere decise congiuntamente, non possono essere condivise poiché si fondano su di un’errata interpretazione delle norme in questione.
6.3.1 - Quanto alla prima, è agevole osservare che la norma dell’art. 14 della Codice della Strada, intitolato “… poteri e compiti degli enti proprietari delle strade…” (e per essi dei concessionari), laddove dispone che detti proprietari e concessionari, “…allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione…”, debbano provvedere (lettera a) “…alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi…”, non contiene, per quel che qui interessa, alcun elemento che consenta di convenire con la tesi in esame.
In vero, risulta impossibile comprendere da dove possa trarsi, razionalmente, qualsivoglia spunto per limitare soltanto al “…nastro stradale…” l’obbligo di “pulizia”, ostandovi, oltre che l’evidente chiarezza e facile intelligibilità dell’espressione utilizzata dal legislatore, anche la definizione ampia e complessiva di strada ricavabile, non solo dalla norma in esame dell’art. 14 (strade e sue pertinenze, arredi, attrezzature, impianti, servizi), ma anche da altre (norme) dello stesso Codice della Strada.
Infatti, l’art. 3, comma 1, n. 38, del Codice anzidetto fa rientrare nell’ambito di “…strada…” , per quel che qui interessa, anche le “…piazzole di sosta…”, definendole espressamente “…parte della strada, di lunghezza limitata, adiacente esternamente alla banchina, destinata alla sosta dei veicoli…”.
Orbene, nella specie, interessando l’illecito abbandono di rifiuti i margini del raccordo autostradale Salerno-Avellino, è evidente la risolutività del rilievo testé effettuato, che, da un lato, comporta che l’obbligo di pulizia incomba doverosamente in capo all’ente proprietario, ovvero al concessionario (nella specie l’ANAS), del predetto raccordo autostradale non soltanto “per il nastro stradale”, ma anche per le piazzole e tutte le altre pertinenze; dall’altro, dimostra l’assoluta inconferenza del parametro territoriale utilizzato nella specie per attribuire, invece, al Comune di Salerno tale obbligo, sol perché il raccordo autostradale attraversa il territorio di detto ente locale.
Inoltre, a ben vedere, anche sotto un profilo di sicurezza stradale e di efficiente operatività del servizio di raccolta rifiuti l’interpretazione delle appellanti non trova apprezzabili riscontri, perché sarebbe, con tutta evidenza, illogico imporre al Comune il dovere di rimuovere i rifiuti abbandonati su strada e sue pertinenze, di proprietà di soggetto terzo, poiché la relativa attività comporterebbe, come già osservato in giurisprudenza, l’occupazione della carreggiata con mezzi pesanti per la raccolta e il trasporto dei rifiuti, nonché il transito di operatori ecologici per le altre attività proprie della raccolta rifiuti, che sono oggettivamente incompatibili, o comunque interferenti, con il normale flusso della circolazione stradale (specialmente) di un raccordo autostradale, come nel caso in esame.
E’ soltanto l’ente proprietario o gestore della strada che, infatti, può razionalmente ed efficacemente programmare ed attuare “in sicurezza”, come vuole il Codice, la pulizia della strada e delle sue pertinenze, poiché solo essi possono programmare e gestire tutte le misure e le cautele idonee a garantire la sicurezza della circolazione e degli operatori addetti alle pulizie.
6.3.2 - Né miglior sorte può essere riservata alla seconda delle critiche in esame per le seguenti ulteriori considerazioni.
E’ di tutta evidenza che l’art. 14 della Codice della Strada è norma speciale di settore, che, per sua natura, non può ritenersi incisa nella sua valenza, ovvero superata, se non per effetto di altra norma speciale che espressamente la privi in genere della sua efficacia, ovvero disponga tale privazione per ipotesi individuate.
Nella specie, tale evenienza non è sussumibile né con riferimento al regime previgente in materia ambientale (d.lgs n. 22 del 1997, c.d. decreto Ronchi), né con quello attualmente vigente (D.lgs. n. 152 del 2006), non rinvenendosi nei relativi testi alcuna disposizione che possa avere valenza incidente sulla citata norma del settore specifico stradale.
Consegue che erroneamente è stato invocato, in proposito, dalle appellanti il principio secondo cui “…lex posterior derogat legi priori…” .
Ma neppure è condivisibile l’ulteriore tesi secondo la quale sarebbe comunque prevalente la norma dettata per l’emergenza rifiuti in Campania, di talché correttamente l’Autorità Commissariale avrebbe attivato la procedura sostitutiva contestata, in quanto non soltanto manca anche in essa qualsivoglia espressa indicazione che la sovrapponga, in parte qua, alla norma settoriale del Codice della Strada, ma per di più v’è indizio esattamente contrario nella formula utilizzata dal legislatore che, parlando di “…rifiuti presenti su aree pubbliche o private…”, conferisce alla relativa disposizione una valenza generica che mal si concilia con la norma speciale di settore in questione.
6.3.3 - Infine, giova rilevare come le norme richiamate nei provvedimenti impugnati siano, comunque, inconferenti nel caso in esame, poiché, da un lato (art. 2, comma 1, del DL n. 172 del 2008), esse si applicano, come già evidenziato, per le “…aree pubbliche e private…” , ma non per le “…strade pubbliche…” e, dall’altro (art. 2, comma 12, del DL n. 90 del 2008), esse si riferiscono, espressamente, soltanto all’ipotesi della “…indisponibilità, anche temporanea, del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti…” e, quindi, ad ipotesi completamente diversa rispetto a quella qui in evidenza della “…pulizia di tratto autostradale…” dell’ANAS.
6.4 - Non condivisibili ed in parte inconferenti sono, poi, i motivi rubricati sub 3) e 4) nel capo di sentenza n. 3 che precede.
E’ ben strano che l’amministrazione sollevi il problema dell’ordine a smaltire i rifiuti in capo al solo proprietario, quando non sia provato il dolo o la colpa dello stesso. Dimentica parte pubblica appellante che l’ordine e l’esecuzione in danno sono provenuti proprio dalla Protezione civile e sono stati rivolti al Comune in quanto in astratto i tratti autostradale in questione ricadono nella circoscrizione di Salerno.
Senonché a parte che il Comune non può dirsi il proprietario in senso tecnico del raccordo autostradale e indipendentemente dalla giurisprudenza che si occupa del rapporto fra smaltimento dei rifiuti e condotta del proprietario (cfr. tra le ultime C.d.S., sez. V^, n. 4614 e n. 4073 del 2010; n. 1612 del 2009; n. 4061 del 2008), sta di fatto che la normativa speciale ( e si torna alla risposta ai precedenti motivi) vuole che sia il concessionario autostradale a pulire i rifiuti stradali
In ogni caso, come si possa attribuire al Comune nel cui territorio si trova il fondo o l’area di proprietà di soggetto terzo interessata da illecito sversamento di rifiuti (nella specie il raccordo autostradale in questione) è difficile da comprendere, oltre che alla stregua della disciplina normativa applicabile alla fattispecie, già su di un piano strettamente logico, proprio a voler seguire l’impostazione dei mezzi in esame, non potendosi razionalmente attribuire al Comune un dovere di vigilanza sul bene di altro soggetto pubblico o suo concessionario.
6.5 - Ritiene, infine, il Collegio che le ragioni indicate nei capi di motivazione che precedono sono sufficienti per ritenere infondate anche le critiche mosse alla sentenza impugnata con il motivo di appello rubricato sub 5) del capo di sentenza 3), che precede. Non vi è stata alcuna superficialità o contraddittorietà da parte dei primi Giudici che hanno rettamente inteso, ad avviso di questo Collegio di appello il rapporto fra legge di emergenza e Codice della Strada.
7. - In conclusione, l’appello è infondato e, come tale, merita di essere respinto, disponendosi, quanto alle spese del presente grado di giudizio, che l’onere delle stesse sia posto a carico delle soccombenti Presidenza del Consiglio dei Ministri ed ANAS s.p.a., nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello n. 218 del 2010, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’ANAS s.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, al pagamento, in solido, delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 3000,00 (euro tremila/00), oltre competenze tutte di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Sandro Aureli, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Guido Romano, Consigliere, Estensore
Fulvio Rocco, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/05/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
