Abbandono o deposito incontrollati di rifiuti.Ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati annullata dal TAR

 T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, Sentenza 22 gennaio 2014, n. 393
N. 00393/2014 REG.SEN.
N. 05751/2013 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5751 del 2013, proposto da:
“A.N.A.S. S.p.a.”, società con socio unico, con sede legale in Roma, Via Monzambano, n. 10, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Gianmarco Miele ed elettivamente domiciliata presso la sede Compartimentale A.N.A.S. di Napoli, al Viale Kennedy, n. 25;

contro

COMUNE DI SOMMA VESUVIANA, in persona del legale rappresentante pro - tempore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza n. 118 del 15.10.2013, a firma del Sindaco del Comune di Somma Vesuviana, notificata alla ricorrente in data 23.10.2013, con la quale veniva ordinato ad A.N.A.S., Compartimento per la Viabilità della Campania, nella qualità di titolare della strada statale 268, presso le aree di cantiere di Via Malatesta e Via Reviglione di provvedere ad horas e comunque non oltre sessanta giorni:

“1. alla caratterizzazione, rimozione dei rifiuti ed allo smaltimento/recupero degli stessi, nei modi di legge e tramite ditte opportunamente autorizzate;

2. al ripristino dello stato dei luoghi;

3. alla conseguente comunicazione al Comune dell’avvenuto adempimento”, con l’avvertimento che, trascorso infruttuosamente il termine di cui sopra, si sarebbe proceduto all’esecuzione d’ufficio in danno con recupero delle somme anticipate, nonché di comunicazione di notizia di reato all’autorità giudiziaria, per inottemperanza al provvedimento;autorizzate.


VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTI gli atti tutti della causa;
VISTO l’art. 60 del cod. proc. amm.;
VISTA la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato;
UDITA alla Camera di Consiglio del 16 gennaio 2014 la relazione del cons. dr. Cernese;
RITENUTO in fatto e considerato in diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Preliminarmente il giudizio può essere definito con decisione in forma semplificata, come rappresentato ai difensori delle parti costituite, presenti alla Camera di Consiglio, ai sensi dell’art. 60 del cod. proc. amm., in luogo dell’ordinanza sull’istanza cautelare, essendo ciò consentito dall’oggetto della causa, dall’integrità del contraddittorio e dalla completezza dell’istruttoria; tanto perché il ricorso è fondato.

2. Esso è rivolto avverso l’ordinanza adottata con la quale il Sindaco del Comune di Somma Vesuviana (NA), visto il T.u.e.l. n. 267/2000, Il D.L. vo n. 152/2006 e s.m.i., il D.L. vo n. 22/1997 e s.m.i., ravvisata, per ragioni di interesse pubblico e di tutela ambientale, la necessità di attuare tutte le procedure finalizzate alla messa in sicurezza di emergenza, di bonifica e di ripristini ambientale, in tempi brevi, ordinava all’A.N.A.S. S.p.a., Compartimento di Napoli, sito in Viale Kennedy, in qualità di titolare dell’asse stradale, di provvedere ad horas e, comunque, non oltre 60 giorni dalla notifica del provvedimento, di provvedere:

“1. alla caratterizzazione, rimozione dei rifiuti ed allo smaltimento/recupero degli stessi, nei modi di legge e tramite ditte opportunamente autorizzate;

2. al ripristino dello stato dei luoghi;

3. alla conseguente comunicazione al Comune dell’avvenuto adempimento”.

Il suddetto provvedimento risulta adottato per far fronte alla situazione di pericolo concreto di inquinamento ambientale quale descritta nella nota della Legione Carabinieri Campania - Stazione di Somma Vesuviana - prot. 68/21 (prot. A.n.a.s. n. 173002013) con la quale si accertava, presso le aree del cantiere della S.S. 268 di Via Malatesta ed in Via Rovigliano, il deposito sul suolo di rifiuti di varia natura e tipologia (di tipo speciale non pericoloso, speciale pericoloso, rifiuti ingombranti ecc.) costituiti in maggior parte di vari tipi di materiali come elettrodomestici fuori uso (televisori, frigoriferi, ecc.) oppure resti di pneumatici e carrozzeria di autovetture, mobili in disuso di vario genere, pannolini e rifiuti organici vari, accompagnati da grandi cumuli di calcinacci derivanti da materiali di lavoro edili), il tutto in violazione al citato art. 191, c.1 D.L. vo 152/2006, circostanze tutte da determinare un pericolo concreto di inquinamento ambientale

.3. Il ricorso è fondato in relazione alle censure terza (violazione art. 192, D.L. vo n. 152/2006, in rel. agli artt. 7 ed 8, L. n. 241/1990, per violazione del giusto procedimento) e quarta (violazione dell’art. 192, D.L. Vo n. 152/2006 in relazione all’art. 3, L. n. 241/1990; difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti; eccesso di potere in relazione alla previsione normativa di cui agli artt. 2; D.L. vo 143/1994 e 7, L. 8 agosto 2002, n. 178).

4. In relazione alla terza censura, la società ricorrente deduce l’omessa comunicazione dell’avviso dell’avvio del procedimento con la conseguente inosservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa.

4.1. Al riguardo l’art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/2006, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, in modo da garantire l’osservanza delle regole poste a presidio della partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa.

5. Nella fattispecie, anche in relazione alla obiezione sollevata dalla società ricorrente circa la mancanza di ogni suo coinvolgimento, a qualsiasi titolo, nell’illecito ambientale contestato, necessitava consentirle di partecipare in contraddittorio agli accertamenti ed alle verifiche, consentendo, altresì, al Comune di Somma Vesuviana, che ha unicamente constatato che i rifiuti non si trovano nella sua proprietà, di giovarsi delle informazioni ed osservazioni provenienti dalla società destinataria dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati lungo la S.S. 268.

Al contrario il predetto Comune, pur ritenendo di non addivenire ad una soluzione concordata (anche attraverso strumenti ordinari di amministrazione) con la l’A.N.A.S., ritenuta titolare dell’asse viario interessato dallo sversamento dei rifiuti, ed optando, in alternativa, per lo strumento autoritativo dell’ordinanza, illegittimamente non ha coinvolto nel procedimento l’A.N.A.S., consentendole di partecipare in contraddittorio agli accertamenti ed alle verifiche necessarie, rinunciando così ad un apporto che sarebbe stato quanto mai necessario atteso la ricorrente asserisce di non essere proprietaria del predetto asse viario, avendo, a termini di statuto, unicamente il compito di gestire e mantenere la rete stradale ed autostradale nazionale che, ai sensi dell’art. 822 cod. civ. (se appartenenti allo Stato) fanno parte del demanio pubblico; inoltre nel contraddittorio delle parti

6. Con riferimento alla (ulteriore) natura contingibile ed urgente rivestita dell’impugnata ordinanza, il Collegio condivide quanto rilevato in giurisprudenza secondo la quale il ricorso allo strumento straordinario dell’ordinanza contingibile ed urgente (o anche avente soltanto valenza “ambientale”), giustifica l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento unicamente in presenza di un’”urgenza qualificata”, in relazione alle circostanze del caso concreto, che deve essere debitamente esplicitata in specifica motivazione sulla necessità e l’urgenza di prevenire il grave pericolo alla cittadinanza (Cfr.: T.A.R. Campania, Sez. V, 3.2.2005, n. 764), anche perché sussiste un rapporto di conflittualità e di logica sovra ordinazione tra l’esigenza di tutela immediata della pubblica incolumità e l’esigenza del privato inciso dall’atto amministrativo di avere conoscenza dell’avvio del procedimento (Cfr: T.A.R. Marche, 25 gennaio 2002, n. 97; T.A.R. Toscana, Sez. II, 14 febbraio 2000, n. 168); ciò in quanto il principio partecipativo alla base della comunicazione di avvio del procedimento ha carattere generalizzato ed impone, alla luce delle regole fissate dall’art. 7 L. n. 241/1990, che l’invio di essa abbia luogo in tutte quelle situazioni nelle quali la possibilità di coinvolgere il privato non sia esclusa da esigenze di celerità che caratterizzano la fattispecie che, però, devono essere puntualmente esplicitate nel provvedimento in concreto adottato.

7. Pertanto non può condividersi quanto rilevato nell’impugnata ordinanza secondo cui le ragioni di celerità del procedimento, tali da derogare all’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, nella fattispecie, sarebbero astrattamente rinvenibili “nell’urgenza di dare immediata tutela alla salute ed igiene pubblica”; invero, non accennandosi nell’impugnata ordinanza a quali siano stati i concreti motivi di urgenza che abbiano reso obiettivamente impossibile la comunicazione di avvio del procedimento, non sussisteva alcuna concreta ragione, per adottare il provvedimento impugnato, in assoluta carenza di contraddittorio e senza il diretto coinvolgimento della società interessata che, nel caso di specie, sarebbe stato quanto mai opportuno, per consentirgli di dimostrare l’estraneità di elementi di colpevolezza a suo carico.

8. A tale ultimo riguardo, nella quarta censura, con la quale è dedotta ancora una volta la violazione dell’art. 192 D.L. vo n. 152/2006, stavolta in relazione all’art. 3 della L. n. 241 del 1990 (oltre all’eccesso di potere sotto vari profili), come la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr: T.A.R. Campania, sez. V, 6 ottobre 2008, n. 13004), in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario o comunque il titolare in uso di fatto del terreno non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr: T.A.R. Campania, Sez. I; 19 marzo 2004, n. 3042, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168).

Tanto perché l’art. 14 D.L. vo 5 febbraio 1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell’illecito ambientale l’eventuale “responsabile dell’inquinamento”, accolla in solido anche al proprietario dell’area la rimozione, l’avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione fosse imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr: T.A.R. Lombardia, Sez. I, 26 gennaio 2000, n. 292 e T.A.R. Umbria 10 marzo 2000, n. 253).

9. Inoltre, in sede applicativa la giurisprudenza ha rilevato che: << Il dovere di diligenza, che fa capo al titolare del fondo, non può arrivare al punto di richiedere una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 14 citato di abbandonarvi rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (o del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni >> (ex plurimis: C. di S., Sez. V, 8.3.2005, n. 935; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5.8.2008, n. 9795).

Nella fattispecie, le caratteristiche del bene ed, in particolare, la sua estensione e la sua difficile controllabilità, sono tali da non fare emergere in termini obiettivi i necessari elementi di colpevolezza a carico della società ricorrente.

Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L. vo n. 152/2006 in tema di ambiente. In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, alcun spazio v’è per una responsabilità oggettiva, nel senso che - ai sensi dell’art. 192 - per essere ritenuto responsabili delle violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni anche in relazione ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area ove si è verificato l’abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo.

10. Nel caso in esame, nonostante non era emersa la possibilità di risalire all’autore materiale dell’abbandono dei rifiuti sulla S.S. 268 e, non facendosi cenno nell’ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l’abbandono dei rifiuti sia ascrivibile alla società ricorrente, se ne fa derivare una responsabilità di quest’ultima per culpa in vigilando, per la mera qualità di titolare della gestione e della manutenzione dell’asse viario in questione, senza tener conto che, nell’ipotesi in cui - come nel caso in esame - l’abbandono abusivo dei rifiuti non pericolosi avvenga in prossimità dell’area stradale (in particolare nel cantiere in Via Malatesta ed in Via Reviglione), deve, per l’effetto, ritenersi illegittimo l’ordine intimato nei confronti dell’ente (non proprietario, ma) gestore quando non risulti, per l’appunto riscontrabile un profilo soggettivo (di dolo o, quanto meno, di colpa) in capo all’A.N.A.S. (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5 dicembre 2008, n. 21013; e già Id. 12 marzo 2002, n. 1291) non essendo, a tal fine, neppure sufficiente una generica culpa in vigilando (T.A.R. Campania, sez. V, 4 marzo 2009, n. 1284).

A diversamente ritenere verrebbe a configurarsi in capo al gestore un inesigibile obbligo di garanzia in concreto, per la mera qualità di custode, obbligo che, tuttavia, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva, esula anche dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva, cioè, anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).

11. Conclusivamente, ogni altra censura assorbita, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con il conseguente annullamento dell’impugnata ordinanza e con salvezza per le ulteriori determinazioni amministrative che il Comune dovrà adottare, tenendo conto che, in questa materia, necessitano comunicazione di avvio del procedimento ed istruttoria adeguata, svolta in contraddittorio delle parti.

12. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese giudiziali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, quinta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 5751/2013 R.G.) proposto dall’A.N.A.S. s.p.a., lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza sindacale n. 118 del 15.10.2013, con salvezza per le ulteriori legittime determinazioni amministrative.

Compensa fra le parti le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore
Alfredo Storto, Consigliere


L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE





DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/01/2014
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

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